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【期刊名称】 《法学杂志》
行政补偿制度研究
【英文标题】 Research of Administrative Compensation System
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政补偿法 立法 研究
【期刊年份】 2001年【期号】 5
【页码】 14
【摘要】 从两起案例看,在我国迫切需要制定行政补偿法。鉴于此,必须正确认识建立行政补偿制度的意义。此举是建立社会主义法治国家的需要;促进市场经济发展的需要;维护社会公共利益的需要等等。从行政补偿理论上讲,如公平负担的理论、结果责任理论、危险责任理论等都是这个领域的重要理论。建立行政补偿制度时还要明确界定补偿的范围、补偿程序和补偿标准。
【全文】法宝引证码CLI.A.19357    
  有两个案例促使我关注和研究这个问题。
  第一个案例发生在湖北某县。1998年长江发大水时,政府采取分洪措施,该县部分村镇被淹。灾后政府对村民房屋被淹的损失给予了一定的补偿,但一些企业的厂房设备因分洪被淹造成的损失却未能获得适当补偿或未能获得任何补偿。企业到处申诉,以致到法院起诉,问题最终未能获得解决。因为我国目前尚没有专门的补偿法,没有关于行政补偿范围和补偿标准的明确的法律规定。
  第二个案例发生在广东省某市。该市因城市建设需要,于90年代陆续批准了若干企业(包括一家外资企业)在城市郊区建石场开采石料,批准期分别为5到10年。但到1998年,该市为了加强环境保护,提高城市环境质量,市人大常委会通过了一项地方性法规,要求郊区所有石场关闭和外迁,并平整开采区的土地和在该土地上进行绿化。一家外企对市政府和市矿资办责令其关闭的通知不服,认为自己开办石场是经过市政府批准的,自己为此投入了大量的资金和设备,现在不仅成本没能收回(更不要说盈利),还要承担石场关闭善后的大量费用。他为此进行申诉、申请复议和提起诉讼,要求政府赔偿,但最终亦未能获得赔偿。因为根据我国国家赔偿法,行政赔偿必须以政府行为违法为前提,而该市政府责令其关闭石场的行为是依法(地方性法规)进行的。从法律上讲,本案应属于一个行政补偿问题,然而我国目前对行政补偿却缺乏专门性的法律规定。
  这两个案例和其他类似的案例表明,我国迫切需要制定行政补偿法,建立行政补偿制度。本文拟对这些问题做一粗浅的探析。
  一、建立行政补偿制度的意义
  国家赔偿是国家对公民、法人和其他组织因国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为致使其合法权益受到损害而给予赔偿的法律救济制度,行政补偿则是国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予补偿的法律救济制度。我国于1994年制定了《国家赔偿法》,正式确立了国家赔偿制度,但对于行政补偿,除个别单行法对某些行政管理领域(如土地征用)的补偿做了一些零散的规定外,整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立,大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依,致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿,甚至完全得不到任何补偿。
  因此,我国目前迫切需要建立整体的、规范化的行政补偿制度。建立这一制度的具体意义表现在:
  1、保护人权,建设社会主义法治国家的需要。法治是与人权紧密联系在一起的,法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权,生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在现实生活中,公民人身权、财产权不仅可能受到政府违法行为的侵犯,而且更可能受到政府合法行为的损害(如前述两个案例的情形)。一个国家,对于公民人身权、财产权因政府行为受到的损害,如果政府只对其违法行为造成的损害予以赔偿,而不对其合法行为导致的损失予以补偿,那么其对人权的保障显然是不完善的。
  2、保护市场主体利益,促进市场经济发展的需要。市场经济的发展,需要两个重要条件:一是自由;二是平等。政府合法行为对市场主体利益的损害,其受害人往往是特定的,而不可能是普遍的。这些受害人因政府行为受到的损害实际是政府加于他们的不平等负担。政府如果不对这些市场主体所承担的特别负担予以补偿,就会使他们相对于其他市场主体处于不平等的地位,他们就很难与其他市场主体竞争,从而妨碍市场经济的发展。
  3、保护行政管理相对人的积极性,维护社会公共利益的需要。行政主体在行政管理过程中,为了维护国家、社会公共利益,有时不得不损害特定行政管理相对人的利益,如消防灭火中为建立隔火带而拆除特定相对人的房屋或征用特定相对人的防火器材,公安机关在执行公务中征用特定相对人的交通工具等。对此,行政主体事后如不给予相对人以适当的补偿,就可能挫伤他们协助公务的积极性,最终不利于维护社会公共利益。
  4、保护为社会奉献的奉献者的权益,维护社会公正的需要。在社会生活中,我们常常会遇到许多乐于为社会奉献,见义勇为,助人为乐的人,他们在为社会、为他人做好事的过程中,经常会使他们自己的人身和财产受到损害,甚至为此牺牲他们的生命。对这些英雄模范人物和他们的家属,政府如果不给予适当的补偿,社会公正就难以体现和伸张。
  5、保护因公益受害的受害人的权益,化解社会矛盾和保障社会稳定的需要。行政相对人权益因社会公益而受到损害有两种情况:一是相对人自己主动协助公务或见义勇为而导致的损害,二是因行政主体的行政行为而被动受害。对于第一种情况,相对人很少自己主动去向政府申请补偿(当然也有相对人或其家属主动申请补偿的);对于第二种情况(且这种情况是多数),相对人通常会主动去向政府要求补偿,政府如果不予补偿或补偿不公平、不适当,他们会不断地上访,影响社会稳定。由于我国目前没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定,故为此而引发的社会矛盾和纠纷是时有发生的。
  6、保护外国投资者利益,促进进一步对外开放和适应经济全球化的需要。对外开放,吸引外资是发展我国经济,推进我国现代化进程的必需。而要保证对外开放,吸引外资政策的有效实施,就必须建立和培植公平竞争的市场环境和稳定的、可预期的法治环境。行政补偿法律制度则正是这种市场环境和法治环境的必要要素。试想,如果没有这种稳定的制度,外资在没有合理补偿的条件下随时可能被征收,被国有化,被投资国政策的变化,或因其公共利益的需要而致外资财产损害而不予任何补偿,那谁还敢到这样的国家来投资呢?目前,我国加入WTO在即,我国经济将全面参与经济全球化的进程。在这种形势下,建立我国统一和稳定的行政补偿制度尤显必要和迫切。
  二、行政补偿的理论依据
  各国学者对行政补偿制理论根据的阐释是各种各样的,其主要学说有三:
  1、公平负担理论。在民主、法治社会里,人人享有平等的法律权利,同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害,国家即应给予他(他们)特别的补偿,以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。因为国家补偿金来源于税收,而税收取之于全体纳税人,从而实现公共负担平等分担。
  2、结果责任理论,即无过错责任理论。根据该理论,行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物造成了给相对人的损害,不管其是否存在违法情形,不管其是否有过错,均应对被害人的损失予以赔偿或补偿。引起行政补偿的损害虽然是行政主体的合法行为或因公共利益的需要造成的,但对于受损害人来说,其受到的损害与其因违法行政行为受到的损害(引起国家赔偿)是一样的:在两种情况下,受损害人权益都是合法的权益,所受损害都是损害,且相对人本人都没有过错。因此,在两种情况下,其受损害的权益都应该同样得到救济。法律上的区别应该只针对行政主体和行政工作人员;引起赔偿的是违法行为,行政主体和行政工作人员应该对之承担相应侵权法律责任;引起补偿的是合法行为,行政主体和行政工作人员对之不承担侵权法律责任。
  3、危险责任理论。根据该理论,一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中,他即必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民事赔偿领域,后行政法予以借鉴,作为了行政补偿的根据之一:行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中,其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。
  三、行政补偿的范围
  在既建立了行政赔偿制度,又建立了行政补偿制度的国家,行政补偿通常比行政赔偿的范围要大,后者比前者更多、更广泛地涉及公民、法人和其他组织的合法权益。在行政管理的许多领域,行政机关和行政机关工作人员合法行使职权的行为,或国家为了社会公共利益的需要,都不可避免地会损害个别或部分行政相对人的合法权益。这通常包括下述情形:
  1、行政机关为抢险救灾而损害部分相对人利益。例如,在发生大洪灾时,国家为了保护大

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