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【期刊名称】 《法学杂志》
析立法法对地方立法规定的不足
【英文标题】 Inadequacy of Legislative Law of Local Legislation
【作者】 纪荣荣【作者单位】 安徽省人大常委会法工委
【分类】 地方自治法【期刊年份】 2001年
【期号】 2【页码】 50
【全文】法宝引证码CLI.A.19318    
  《中华人民共和国立法法》经过7年多的努力,终于施行。立法法对立法活动进行规范,这无疑是一个进步,特别是在关于国家立法权限和立法程序的规定方面,既有严谨性,又有一定的灵活性;既有原则性,又有较强的可操作性,对法律的制定作了全面、系统的规范。但是,在关于地方性法规、规章和适用备案等方面,立法法规定还不够完善。本文就此作若干探讨。
  一、关于制定地方性法规的规定
  1、立法法第63条第3款规定:省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。这个规定给地方立法留下一个问题。首先,省级人大常委会对报请批准的法规只进行合法性审查,经审查“同宪法、法律,行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准”。因此,所谓作出处理决定无从谈起。其次,规定对报请批准的法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。那么,如何能发现是否相抵触呢?参照立法法的规定,省级人大常委会对省人民政府的规章一般实行被动审查制度,也就是说规章备案并不能直接提起对其进行审查。实践中多数省级人大常委会的做法是备而不查,这样,批准机关无法知道报批准的法规是否与省政府的规章相抵触。再次,即便知道报批准的法规与省政府的规章相抵触,如何作出处理决定也是一个棘手的问题。有一种颇占主导地位的观点认为,要从适当性人手解决问题,谁不适当就处理谁。这样处理方式存在三个问题:一是扩大了批准机关的权力,限制了较大的市的法规制定权,有悖于立法法、地方组织法的规定。二是与立法法第63条本身形成析立法法对地方立法规定的不足矛盾。该条第2款明确批准机关对报批准法规只进行合法性审查,第3款又隐含有进行适当性审查,这在逻辑上是有问题的。三是如果报批准法规同省政府规章虽然相抵触,但两者并无不适当问题,该如何处理。因为相抵触并不必然就存在不适当。
  2、立法法第68条第1款规定,地方性法规案的提出、审议和表决程序,根据地方组织法,参照立法法有关章节的规定,由本级人民代表大会规定。所谓“参照”是指参考并仿照,既然是参考仿照,就不能完全排除作出与立法法不一致的规定,有的不一致甚至是有实质意义的,这显然是不够慎重的。这一点姑且不谈,地方立法应当参照的是在法规案的提出、审议和表决程序方面,其他方面则是可参照可不参照。这显然没有对规范地方立法活动提出全面要求,给地方立法如何规范留有较大的自由度,这样导致的第一个结果就是有立法权的地方人大在制定规范地方立法时,可能作出调整范围各异的规定。在名称上,有的是地方立法条例,有的是地方人大立法条例,有的则是地方人大立法的程序性规定,调整范围的不同,必然导致地方立法依法立法的程度不同,立法的质量也就不同,进而影响法制的统一。这是违背立法法制定初衷的。
  二、关于人大常委会工作机构对法律询问的答复
  立法法第55条规定:全国人大常委会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复,并报常委会备案。这一规定是属于地方应当参照的,因而,地方立法规范中我不休息我还能学

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