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【期刊名称】 《河北法学》
论中央对地方立法的监督
【英文标题】 On Supervision of Local Legislation by Central Government
【作者】 王爱民【作者单位】 北方工业大学经济法所
【分类】 中国宪法【中文关键词】 立法;立法监督;地方立法;法治
【英文关键词】 legislation;legislative supervision;local legidation;rule by law
【文章编码】 1002—3933(2001)05—0073—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2001年【期号】 5
【页码】 73
【摘要】

有效地立法监督是保证法制统一的重要手段。论述宪法、组织法、立法法对立法监督制度的规定。主张完善我国中央对地方立法监督制度,应当实现从主动审查到主动审查与被动审查并存、以被动审查为主的转变,并在被动审查中采用审判程序或听证程序。

【英文摘要】

Effective legislation supervision works as an important way of ensuing legislative consistency.The paper expounds the provision of the constitution—organizational law and legislative law on legislative Supervision.The author points out that,to improve our legislative supervision system,active review system should be transformed into the one of coexistence of active review and positive review,with positive review playing a major role,judicial procedure and hearings being adopted in positive review system.

【全文】法宝引证码CLI.A.118677    
  
  

在我国,立法监督制度是一个具有特殊重要意义的问题。与德国、美国等国家不同,我国现行立法体制对立法权限的划分未作十分明确的规定,立法冲突的可能性更多。如何处理好中央与地方立法的关系,加强立法监督,保证法制统一,是我国立法监督制度应当解决的课题。

我国现行立法制度对地方性法规的监督包括备案制度、撤销制度以及人民法院的审判监督制度。

宪法第100条规定,“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称《地方组织法》)第7条规定:

“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行,并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会和国务院备案。”

应当指出的是,《地方组织法》对备案的规定与宪法的规定有所不同。宪法规定地方性法规报全国人大常委会备案。《地方组织法》则规定地方性法规报全国人大常委会备案外,还要报国务院备案。地方性法规报全国人大常委会备案,由有关部门审查地方性法规是否同法律相抵触;地方性法规报国务院备案,则审查地方性法规是否同行政法规相抵触,审查内容上存在区别。

对于备案有两种看法。一种看法是存档,将法规报有关机关知晓并存档。另一种看法是审查,备案的意义在于给有权机关提供对提交备案的法规规章一个审查程序和机会。这种理解认为,备案法规规章提交后要经审查,并有答复{1}(P261)。存档和审查这两种做法我国都曾实行过。早期的备案,实际上就是存档,不做任何审查。后来制定了备案制度的规定,加强了法规审查工作。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第37条规定,“全国人大各专门委员会的工作如下……(三)审议全国人民代表大会常务委员会交付的认为同宪法法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告。”地方性法规报全国人大常委会后,由全国人大各专门委员会进行审查。全国人大各专门委员会发现地方性法规与法律抵触后,向地方人大发出修改意见。对此,有的地方人大对法规作了修改,有的则未作任何答复。

法规撤销制度同样有宪法依据。宪法第67条规定,“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权……(八)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”国务院审查地方性法规过程中发现地方性法规与行政法规十H抵触,也要报全国人大常委会决定。

全国人大常委会撤销地方性法规,是采取与制定法律相同的程序,还是采取与立法不同的特殊程序,现行法律未作任何明确规定。全国人大常委会如何行使法规撤销权,缺乏具体的可操作程序。此外,地方性法规与宪法、法律、行政法规相抵触,撤销过程中是撤销整个地方性法规,或仅撤销与法律、行政法规相抵触的条款,宪法与组织法亦未作规定。查阅有关报道,未见全国人大常委会撤销地方性法规的例证。实际上,全国人大常委会的法规撤销权是虚置的。如何落实宪法赋予全国人大常委会的法规撤销权是当前立法工作中的一个重要课题。

批准制度的规定见于地方组织法。地方组织法规定,省级人大常委会对市人大制定的地方性法规有批准权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第6条、第45条规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会“根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行,并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”市级地方性法规与宪法、法仆、行政法规、省级地方性法规相抵触。省级权力机关有权批准。批准的条件是什么?地方组织法无具体规定,现行立法赋予省级权力机关很大的自由裁量权,批准市级地方性法规与否,有很大的随意性。省级人大对市级地方性法规有无修改权,也是一个有争议的问题。一种看法是,对市人大报送的地方性法规,省级人大只有批准的权力,没有修改权,对于不同意的地方性法规只能作出不批准的决定,省级权力机关如果对市级地方性法规有意见,可通知制定机关修改,不应在批准过程中修改。另一种看法是,省级人大常委会对市级地方性法规有修改权,市级地方性法规与宪法、法律、行政法规或省级地方性法规相抵触,省级人大可以修改。你怀了我的猴子

检举权、申诉权、控告权是宪法赋予公民的基本权利。宪法第41条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”宪法的规定为司法机关审判过程中审查法规奠定了基础。

法律适用不是一个机械的过程。它要求法适用者理解法律的内容,包括各种法律规范之间的关系,审查法律规范之问是否存在冲突。我国以前的行政夏议制度、司法审判制度并未赋予行政复议机关、司法机关抽象法仆法规审查权,法律不可诉,公民不能请求法院撤销法律、法规。从最近颁布的《行政复议法》看,行政复议的范围有所扩大。《行政复议法》规定,公民、法人或其他组织对行政机关的各类具体行政行为不服,可以向复议机关申请复议。《行政复议法》的突破之处在于对抽象行政行为的受理上。该法第7条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,对具体行政行为申请复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”行政法规、规章以外的其他规范性文件可以由复议机关审查,这是复议范围扩大化趋势的表现。

地方性法规在行政诉讼中的地位,《行政诉讼法》有明确规定。该法第52条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规通用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”第53条规定,“人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”依据《行政诉讼法》,法规、规章在行政审判中的地位是明确的,即地方性法规是行政审判的依据,规章只能是行政审判的“参照”。“参照”的含义,王汉斌在《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》中指出,“现在对规章是否可以作为法院审理行政案件的依据仍有不同意见,有的认为应该作为依据,有的认为不能作为依据,只能以法律、行政法规和地方性法规为依据。我们考虑,宪法和有关法律规定国务院各部委和省、市人民政府有权依法制定规章,行政机关有权依据规章行使职权,但是,规章与法律、法规的地位和效力不完全相同,有的规章还存在一定问题。因此,草案规定法院在审理行政案件时,参照规章的规定,是考虑了上述两种不同意见,对符合法律、行政法规规定的规章,法院要参照审理,对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章,法院可以有灵活处理的余地。”“参照”即参考酌定,法院参照规章时,有一定的自由裁量权。法规与规章的区别,在审判文书上也有所体现,审判文书中应写明依据法规的条文或参照规章的条款。

在民事审判中,地方性法规居于同样的法律地位。

人民法院审理行政案件,也包含在一定程度上对地方性法规的审查。根据新法优于旧法,上位法优于下位法的原则,法官判断地方性法规是否与宪法、法律、行政法规一致,并作出选择,对与宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规不予适用,保证法律的一致性和法规适用的正确性。正是通过具体案件的审理,人民法院作为司法机关起到了对地方性法规的审查、监督作用。审判实践中,法院对选用法律错误的行政决定予以撤销,保证了法制统一。

从以上论述可以看出,我国地方立法监督制度有以下特点。其一是对地方性法规的监督是分散的,缺乏统一的集中监督。地方性法规既接受立法机关的监督,也接受行政机关和司法机关的监督。地方性法规既要报全国人大常委会备案,也要报国务院备案。其二是审查权与撤销权分离。依据现行法律,地方性法规报国务院和全国人大常委会备案,由国务院法制局和全国人大各专门委员会分别审查。国务院发现地方性法规与行政法规抵触,应向全国人大常委会报告,无权自行作出决定。全国人大各专门委员会发现地方性法规与法律抵触,也要报全国人大常委会决定。只有全国人大常委会有权撤销与法律、行政法规抵触的地方性法规。其三是对地方性法规的审查以主动审查为主,被动审查为辅。备案制度中有关机构对地方性法规的审查是主动审查,法院审判中对地方性法规的选择适用是被动审查,主动审查占主导地位,是对地方性法规最重要的制约因素。其四是全国人大常委会既是制定法律的机关,又是中央与地方立法关系的仲裁者。全国人民代表大会与地方人民代表大会作为公民选举的权力机关,它们之问不是上下级关系,但全国人大常委会被宪法赋予监督地方立法的职能,这是我国立法监督制度的特点。这种监督制度强化了法制统一,提高了法律、行政法规的权威,并在中央与地方立法产生冲突时可能作出有利于中央立法的结果。

主动审查制度有其自身的缺点。它只能发现法律法规表面上的抵触,不能发现隐蔽的、间接的立法冲突。地方性法规中的抵触问题,仅仅由政府工作人员坐在办公室中审查,往往难以发现。只有在法规实施过程中,其本身的问题才会逐渐暴露出来。

关于如何完善我国的立法监督制度,法学界有以下三种意见。

第一种主张是建立宪法法院,由宪法法院统一实行对法律、法规、规章的违宪审查,保证法律、法规的一致性。宪法法院的优势在于集中统一性,由一个机构来进行法律法规的审查,易于保证法律的秩序。在审查方式上,宪法法院既有限于法律法规自身的抽象审查,也有特定案件所引发的具体法律法规审查。但是,在我国建立宪法法院与我国现行人民代表大会制度不相容,构成了宪法上的抵触。我国宪法明确规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,埘它负责,受它监督。在人民代表大会之外另设宪法法院,对人民代表大会及其它国家机关的活动进行监督,不仅没有宪法上的依据,而且直接违反了宪法。

第二种主张是建立司法审查制度,扩大司法审查的范围,由人民法院审查法律法规。我国现行行政审判制度,有些行政法学者称之为“司法审查制度”,但这一名称的使用上仍存在相当大的争议,一些宪法学者反对使用这一概念,因为它与西方司法审查制度存在天壤之别,仅仅涉及法院对法律法规的理解及适用,这是任何法院在司法审判工作中必须涉及的活动。支持建立司法审查制度的同志主张,由最高人民法院受理和裁决违宪诉讼,审查法律法规。这一主张与建立宪法法院的建议一样,有宪法上的障碍。此外,司法审查制度的确立还意味着建立判例制度,法院只是在具体案件中才审查法律法规。法官的角色要实行根本转变,不仅理解适用法律,而且要审查法律法规,撤销违宪的法律法规,从我国目前法官的素质状况看,承担这一职能有一定难度。

第三种主张是建立“宪法监督委员会”或“立法监督委员会”,专门从事法律法规审查。宪法委员会或立法监督委员会是全国人民代表大会下设的专门委员会。许多学者支持这一主张,认为这样做易于保证法律的连续性,保证立法监督制度改革的循序渐进。建立宪法委员会或立法监督委员会能为我国宪法所容纳,具有宪法上的依据。宪法第70条规定,“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政委员会、教育科学文化委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟定有关法案。”“其他需要设立的专门委员会”这一称谓为设立立法监督委员会提供了宪法上的依据。

《中华人民共和国立法法(专家建议稿)》专设“立法监督”一章,对立法监督委员会的组成、职责作了明确规定。建议稿第112条规定,“全国人民代表大会设立立法监督委员会。它受全国人民代表大会领导;在全国人民代表大会闭会期间,受全国人民代表大会常务委员会领导。

立法监督委员会由主任委员、副主任委员二人和委员十二至十五人组成,其主任、副主任人选由大会主席团在副委员长中提名,委员人选在代表中提名,大会通过。立法监督委员会的组成人员中,应当有适当数量的法学专家。在大会闭会期间,全国人民代表大会常务委员会可以补充任命缺额的立法监督委员会副主任委员和委员。立法监督委员会可以聘请若干法学专家担任顾问,顾问由全国人大常委会任免。”{2}(P29—30)

该建议稿第115条规定,“立法监督委员会的职责如下:

(一)对现行的法律、行政法规和省级地方性法规、自治条例和单行条例是否同

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}应松年.行政行为法(M).人民出版社,1993.

{2}李步云.立法法研究(M).湖南人民出版社,1998.

{3}罗豪才.行政审判研究(M).北京大学出版社,1990.

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