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【期刊名称】 《法制与社会发展》
党内法治的法理证成
【作者】 张薇薇
【作者单位】 厦门大学法学院{副教授},厦门大学党内法规研究中心{研究人员}
【分类】 法理学
【中文关键词】 党内法治;历史源流;党内法规制度体系;实施机制;法理价值
【英文关键词】 the Rule by Regulations of Party; Historical Origin; the Regulations' System of the Party; Implementation Mechanism; Jurisprudential Value
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 5
【摘要】 在当代中国,“坚持党的领导”与“党必须在宪法和法律范围内活动”合力构成了建设现代国家和法治中国的政治与法律基础。党内法治是经由纪检监察机制实施宪法统摄下的国家法律和党内法规制度体系所达致的善治状态。从其法理意涵、历史源流、制度基础、实施机制与法理价值诸多方面考察可知,党内法治具有法理正当性。通过富有成效地探索中国特色社会主义法治道路,党内法治回应了中国共产党寻求党内治理长效机制的理论期待,它有助于实质性地推进法治中国的实现,同时也有助于培育和发展法理思维。
【英文摘要】 In contemporary China, the combination of “adhering to the leadership of the Party” and “limiting the Party' s activities within the constitutional and legal scope” constitute the political and legal basis for building a modern state and rule of law in China. The Rule by Regulations of Party is the state of good governance achieved by the enforcement of the dual system of the national laws and the regulations' system of the Party under the guidance of the Constitution, which is implemented through discipline inspection and supervision. According to the aspects of its jurisprudential meaning, historical origin, institutional basis, implementation mechanism and jurisprudential value, the Rule by Regulations of Party is legitimate. The Rule by Regulations of Party responds to the theoretical expectation of the Party for seeking a long-term mechanism of intra-Party governance, helps to substantially promote the realization of the rule of law in China and nurtures the jurisprudential thinking, which is an active and effective exploration of the road to the rule of law under the socialism with Chinese characteristics.
【全文】法宝引证码CLI.A.1265992    
  一、问题的提出
  现代国家和现代政党普遍面临着这样的政治议题:人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。[1]纵览中国共产党成立九十多年以来的历程,从毛泽东提出“党内法规”的概念以及回答黄炎培提出的“历史周期律难题”,到邓小平对“根本性、全局性、稳定性和长期性”的制度探求,再到习近平对党的治理“长效机制”的探寻,中国共产党历经了从纪律、政策到制度(法制)再到法治,从依法治国到依法执政再到依规治党的国家治理方式的深刻转变。在当代中国,“坚持党的领导”与“党必须在宪法和法律范围内活动”合力构成了建设现代国家和法治中国的政治与法律基础。一方面,历史和现实的经验告诉我们,党的领导是建设中国特色社会主义事业最根本的保证。现行《宪法》遵循历史经验的论证逻辑和叙述线索,将“坚持党的领导”写入序言,并以修正案的方式将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入正文。[2]另一方面,“党必须在宪法和法律范围内活动”既是《宪法》的规范内容,也是《中国共产党章程》的基本要求。[3] “坚持党的领导”与“党必须在宪法和法律范围内活动”是建党九十多年的中国共产党总结经验和教训得出的基本结论。
  “研究中国共产党如何领导国家法治建设,如何依法治国、依法执政”,是“法学乃至整个社会科学发展史上最艰巨、也是最伟大的课题之一”。[4]如何通过制度化、法治化的方式实现党内治理的有序化是这一课题的中心问题。党的十九大报告将“坚持全面从严治党”列入新时代中国特色社会主义的十四条基本方略之中。[5] “全面从严治党的长远之策、根本之策在于加强党内法规制度建设,在于制度治党、依规治党。”[6]如果我们将党的治理法治化划分为党管党治法治化和管党治党法治化两大核心任务,[7]那么,本文对党内法治的研究侧重于管党治党法治化的研究范畴。与之前有关党内法治的研究[8]相区别,本文所作的理论工作是:立基于法理学的基本原理,对党内法治的法理意涵、历史源流、制度基础、实施机制以及法理价值作出整体性的法理[9]论证。
  二、党内法治的法理意涵
  (一)党内法治的含义
  法治是人类在国家治理方面所创造的最为重要的观念和制度发明。它将超人格化的规范体系交由权威中立的实施者实施,继而实现人类对自身的有序治理。在法治理论发展的历史长河中,亚里士多德的“良法论”对后世影响巨大。在他看来,法治的双重含义在于“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。[10]可以看出,法治的意涵至少取决于两点:其一,制定良好的法律。这是法治存在的规范前提。其二,良法获得普遍的服从。这是法治实现的实践标准。上述两个侧面分别从静态和动态角度对法治的文本基础和实践标准予以完整概括。亚里士多德的“良法论”为我们理解法治的涵义提供了古典解释和认知框架,同时也奠定了本文界定党内法治意涵的理论基础。
  在现当代,亚里士多德的“良法论”得到了更为具体且精深的发展。现代法治理论沿着形式法治和实质法治的双重线索得以推进。从形式法治理论来看,“形式合理性包括法的语言、逻辑、结构、体系等形成一个协调的制度秩序”,“法治最终归结为规则”。[11]形式法治的经典理论“富勒八原则”主张法治应当包括法律的一般性、法律要颁布、法不溯及既往、法律的清晰性、避免法律中的矛盾、法律不应要求不可能之事、法律在时间之流中的连续性、官方行动与公布的规则之间的一致性。[12]从实质法治理论观之,法治的核心要义是尊重和保障“个人权利、尊严、社会福利”。实质合理性要求法治必须“符合社会所公认的价值标准,符合最广大人民群众的利益、要求和愿望”。[13]形式法治是借助于程序性的规则指引个人行为的行动规范,而实质法治则是作为评价形式法治而隐含于程序性规则之内的标准性规则。现代法治理论是形式法治和实质法治的有机统一。[14]
  就党内法治而言,首先,党内法治意味着一套完整的规范制度体系,这套体系是由宪法统摄下的国家法律和党内法规所组成的制度体系。[15]其次,党内法治有赖于运作有效的实施机制来实现国家法律和党内法规制度体系的规定。该制度体系具有“程序严密、配套完备、运行有效”的形式合理性和以“全心全意为人民服务”为宗旨、“以人民为中心”[16]等实质合理性。作为制度体系的国家法律和党内法规与作为实现结果的党内法治是静态与动态的关系。简言之,党内法治是指依据良好的制度体系实现对党有效治理的善治状态,良好的国家法律和党内法规制度体系的实现就是党内法治。
  (二)党内法治的特征
  党内法治的主要特征是:首先,良好的制度体系是指宪法统摄下的国家法律体系和党内法规制度体系,党内法治的实现有赖于国家法律和党内法规制度体系的支持。就国家法而言,与党内法治实现直接相关的国家法律主要集中在与行使公权力相关的公法。就党内法规来看,主要是指党章统率下的党的组织法规制度、党的行为法规制度和党的监督保障法规制度。以上述三类法规制度为主要内容的党内法规制度体系是实现党内法治的文本前提。其中,党的组织法规为党的各级机关的组织设置、基本职责、运行方式提供了组织基础。党的行为法规规定了党的领导和自身建设的行为界限和行为方式。党的监督保障法规侧重从“监督保障”上规范党组织工作活动和党员行为的责任、奖惩与保障等活动。宪法统摄下的国家法律和党内法规制度体系为实现党内法治提供了制度基础。
  其次,党内法治的对象直接指向全体党员尤其是党的领导干部和各级党组织的权力。孟德斯鸠认为:一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。[17]依法治国首先要依法治“官”、[18]依法治权。国家权力要受到法律的限制,不容许“法自上而犯之”,这是现代法治秩序的真谛。[19]通过制度来有效地规范“权力行为”,是“一个国家治理能力或水平的重要表征”。[20]党要守法是法治国家的基本标准。[21]习近平总书记说:党大还是法大是伪命题,权大还是法大才是真命题。[22]因此我们主张,从严治党的核心问题是治理党员或党组织所行使的权力,惩治腐败的终极问题是有效治理权力的问题。我们要“用制度管权管事管人”,[23] “用制度治党、管权、治吏”。[24]因此,党员或党组织权力边界的界定、权力行使方式的确定、权力滥用的后果承担等问题,是党内法治制度规范和实施机制的中心内容。
  再次,党内法治通过纪检监察监督机制实施国家法律和党内法规而实现。从根本上说,党内法治的实现是通过制度性和程序性规则的有效实施予以完成。就国家法律而言,以《监察法》、《刑事诉讼法》为代表的与行使公权力相关的公法主要借助于国家监察、行政和司法体系予以实施,这是实现党内法治的重要法律保障。就党内法规来说,以《中国共产党章程》为核心,以《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》为主体构筑了党内法规实施的制度体系。有效实施这些制度性和程序性规则有赖于由党中央统一领导,以国家监察委员会和党的纪律检查机关为专责监督机关,以纪检监察为核心的监督机制的良性运行。
  最后,党内法治的目的和宗旨是全心全意为人民服务。“我们共产党人区别于其他任何政党的一个显著的标志,就是和最广大的人民群众取得最密切的联系,全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发。”[25]这是中国共产党革命和建设事业中最为重要的政治经验,它揭示了立党的“根基在人民”,立党的归宿在于“一切为了人民”。人民立场是中国共产党的根本政治立场,是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。我们“要把人民放在心中最高位置,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准,使我们党始终拥有不竭的力量源泉。带领人民创造幸福生活,是我们党始终不渝的奋斗目标”。[26]政党的权力来源以及权力行使的目的均在于人民,中国共产党只有真正做到了全心全意为人民服务,才能真正赢得人民的尊重和支持。
  三、党内法治的历史源流
  作为一种制度实践,党内法治的实现经历了一个历史发展的过程。党在不同历史时期面临不同的政治使命和国家任务,其治理方式也展现出不同的样貌。相应地,党内法治概念的内涵与外延、党内法治的制度表达及实施方式也表现出不同的时代特点。党内法治的历史进程可以分为四个时期:初步探索时期(1921—1949)、缓慢发展时期(1949—1978)、稳步推进时期(1978—2012)和全面深化时期(2012—)。鉴于党内法治建设所呈现的显著特征以及本文的篇幅所限,本文将四个时期合并为两大阶段分别予以论述。
  (一)党内法治的初步探索阶段(1921—1949)
  在新民主主义时期,党的主要历史任务是组织成立政党,领导人民“取得革命战争的胜利”,[27] “建设一个中华民族的新社会和新国家”。[28]这一阶段的党内法治建设体现了以下主要特点:党的第一代领导人提出了党内法规的概念术语,总结了党内法规的作用,制定了具有制度功能的“党内法规”并主要以思想教育的方式予以实施。
  首先,“党内法规”概念的提出。“党规”概念最先是由刘少奇提出的。1938年9月29日—11月6日召开的中共六届六中全会是中国共产党制度建设史上的一次重要会议。在会前[9]月15日的中央政治局会议上,刘少奇代表中共北方局作抗战以来北方局的工作报告,针对王明不服从中央决定、公开发表同中央不一致意见等行为,提出“党内要制定一种党规”[29]的主张。鉴于张国焘拒绝执行中央的北上方针、严重破坏纪律的行为,毛泽东在六届六中全会的政治报告《论新阶段》中提出,“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较为详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”。[30]由此可知,“党内法规”概念由毛泽东首次正式提出并出现在党的政治报告之中。
  其次,党内法治的制度表达。党内法治的建设主要体现为党内法治的制度表达和实施方式两个方面。从这一时期党内法规的表现形式看,首先体现为党章以及党的基本组织制度的颁行。党的一大通过的《中国共产党纲领》和党的二大通过的《中国共产党党章》,确定了党的名称,提出了党的任务,规定了入党条件、党的各级组织、党的纪律等内容,成为我们党立党管党治党的纲领性文献,为党的成立及其后各项组织活动的展开提供了重要制度支持。[31]除了党章以及党的组织制度之外,这一时期党内法规大多分布在党的全国代表大会的政治报告、中共中央的政治决议或指示、领导人的讲话之中。[32]从规范主义的角度看,这些文本未必属于规范意义上的党内法规,但从功能主义的角度看,它们无疑具有规范意义上党内法规所具有的制度功能。
  再次,党内法规的实施方式。在这一时期,党内法规主要通过自上而下的思想教育加以实施。通过“对党员进行有关党的纪律的教育”,可以“既使一般党员能遵守纪律,又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律”。[33]通过思想教育统一全党的思想和行动,“有力地保证了党的团结和革命目标的实现”。[34]基于思想教育实施方式的上述功能,毛泽东认为,“思想教育,是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决,党的一切政治任务是不能完成的”。[35]需要说明的是,此处的思想教育是指政策和纪律的实施方式,但并不意味着党不重视思想之外的其他党的建设工作。
  (二)党内法治的稳步发展和全面深化阶段(1949—)
  新中国成立后,党领导人民进行社会主义建设的实践探索。在社会主义革命和建设时期,基于特定时期的历史原因,党内法治的建设处于缓慢发展甚至停滞的阶段。但是,党内法治的建设仍旧在曲折中推进。这一时期,根据恢复国民经济、反贪污腐败、干部队伍建设等方面的需求,中国共产党制定了一系列有关党风、组织和监督方面的党规制度,并在党的八大修改了《中国共产党章程》,为改革开放后党内法治的发展积累了一些有益的成果。[36]
  改革开放以后,在反思旧中国留给我们的封建专制传统以及“文化大革命”的教训之时,邓小平深刻认识到制度建设的重要作用,并指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”,[37] “制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。[38]在党风建设方面,他强调指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”[39]邓小平有关制度建设在国家政治生活、党风建设中具有基础性和保障性作用的开拓性创见,奠定了党的治理制度化、法治化的理论基调。
  党的十一届三中全会尤其是党的十八大以来,党内法治建设得以加速推进并全面深化,主要体现为两方面特点。
  首先,党内法规的制度化、体系化程度逐步增强,并逐步向“比较完善的党内法规制度体系”的目标推进。党的十四大修改通过新党章,第一次以党内根本大法的形式确认了“党内法规”概念。党的十六届中央纪委六次全会提出了“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。党的十八大和十九大以来,党中央将党内法规制度建设纳入到中国特色社会主义法治体系和全面推进依法治国的总目标之中,着力推进党内法规体系化建设。党内法规制度建设由此取得巨大进步,主要表现为:以党内法规“立法法”和主干法规为框架的党内法规制度体系基本形成,[40]党内法规的清理工作基本完成,[41]党内法规的选编基本结束,[42]党内法规制定工作五年规划制度业已形成。[43]党内法规制度体系的确立,为党管党治党、治国理政提供了重要的制度保障。
  其次,党内法治的实施方式从以思想教育为主转变为“制度治党”、“依规治党”。[44]十一届三中全会以来,党的建设工作致力于“走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”。[45]党的十六大报告首次将制度建设与思想、组织和作风建设并列,并指出将“制度建设贯穿其中”。[46]这预示着制度建设成为党的建设的重要组成内容和实现路径。习近平总书记在2014年10月党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中首次明确提出“制度治党”的概念。它是指“运用规章制度来引领和保障我们党管党治党、执政治国”,“实现党的建设制度化”,“把党的领导和党的建设活动全面纳入制度化规范化程序化轨道”。[47] “制度治党”中的“制度”是指党员和党组织必须遵守的包括党内法规和国家法律在内的所有的党的规矩。[48]因而,“依规治党”是“制度治党”的重要内容。2015年6月,习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时首次正式提出了“依规治党”。他指出,“要坚持依法治国、依规治党”。[49]自此,“依规治党”成为实践全面从严治党和提高党的执政能力与领导水平的重要制度途径。党的十九大通过决议,将“依规治党”写入修改后的《中国共产党章程》总纲之中,以党的根本法的形式对其予以确认和保障,并将之作为坚持全面依法治国的重要内容写入了党的十九大政治报告之中。“制度治党”、“依规治党”是邓小平关于制度建设具有基础性和保障性作用的观点在治党领域的深化和发展。“依规治党”概念的提出,既是我们党管党治党理念的重大创新,也是法治思想与理论的重大创新。
  如果说党在新民主主义时期开创了着重从思想上加强党的建设的路径的话,那么,党在改革开放和社会主义现代化建设新时期则开辟了着重从制度上推进党的建设的新途径。[50]改革开放以来,中国的整个法治化建设实际上有两大任务,一是国家生活的法律化、制度化建设,二是执政党党内生活的规范化、制度化建设。[51]后者则是打破执政“历史周期律难题”“关键的关键”。[52] “依规治党”是新时代推进“全面从严治党的长远之策、根本之策”。通过梳理党内法治建设历史发展的基本线索,透视其间党的建设所要解决的核心命题,阐明党内法治建设的必要性和重要性,党内法治也获得了历史正当性。
  四、党内法治的制度基础
  完备的法律体系和完善的党内法规制度体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容。党内法治的实现,不仅要求党要在宪法和法律的框架下管党治党,而且要求依照党内法规实现自我规制。从党内法治实现的制度基础看,国家法律体系和党内法规制度体系共同构成了建设法治国家的规范依据,成为管党治党的双重制度体系。在这一双重制度体系中,应当坚持“宪法为上、以宪法为总依据”,“在宪法统率下统筹推进党规和国法建设”。[53]因而,宪法统摄下的国家法律体系和党内法规制度体系是党内法治实现的制度基础。
  就国家法律体系而言,与党内法治实现直接相关的国家法律主要集中在与行使公权力相关的公法领域,如《宪法》、《监察法》、《公务员法》、《刑法》、《刑事诉讼法》及与其相关的司法解释等。[54]在管党治党尤其是治权领域,以《监察法》、《刑事诉讼法》、《公务员法》为代表的国家法律与以《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党党内监督条例》为代表的党内法规发挥着功能互补的作用。[55]
  广义的党内法规制度体系主要包括党章统率下的狭义党内法规制度、不成文的和自我约束性的党的纪律以及党的优良传统和工作惯例。[56]学界关于狭义党内法规制度框架所包含的内容主要有“法学部门说”和“党的活动说”两种观点。[57]笔者更倾向于在“1+4”[58]框架基础上,以“规范主体、规范行为、规范监督”为划分原则,将狭义党内法规制度分为党章统率下的党的组织法规制度、党的行为法规制度和党的监督保障法规制度。具体而言:
  (一)党的组织法规制度
  党的组织法规制度是有关党的各级机关组织设置、基本职责、运行方式的主体性党内法规的总称。它侧重从主体上规范或解决各级各类党组织的产生、职责和运作的问题,[59]奠定管党治党的组织制度基础。就目前来看,党的组织法规制度主要包括以《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党党组工作条例(试行)》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党工作机关条例(试行)》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》为主要内容的组织法规,包括以《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》为基础性主干的选举法规,还包括以《

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