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【期刊名称】 《行政法学研究》
具体行政行为的解释
【英文标题】 Interpretation of Specific Administrative Act
【作者】 何海波【作者单位】 清华大学
【分类】 其他
【中文关键词】 法律行为的解释;具体行政行为;行政行为的型式化
【英文关键词】 Interpretation of Juristic Act;Specific Administrative Act;the Categorization of Administrative Act
【文章编码】 1005—0078(2007)04—001—12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 4
【页码】 1
【摘要】 具体行政行为的解释是行政行为的一种相对独立的形态,也是法律行为解释的一种类型。行政机关在特定情形下负有解释的义务。对具体行政行为的解释应当遵循合法原则、诚实信用原则和信赖保护原则。行政决定文书的字面含义、行政决定过程中相对人的交涉以及行政惯例和社会习惯,都可以用来解释具体行政行为。对具体行政行为解释的审查,应当坚持表示主义与意思主义相结合的原则,既要尊重行政机关的裁量权力,也要防止其滥用解释权力。
【英文摘要】 The interpretation of specific administrative act is not only a relatively independent type of administrative act,but also a type of legal interpretation of juristic act.Administrative organs are responsible for the interpretation of specific administrative act in specific conditions.In the process of interpretation,principles of legality,good faith principle and trust protection principle should be faithfully obeyed.The literal meaning of administrative decision document,the action of private party during the administrative decision process,administrative tradition and social habits can all be used to interpret specific administrative act.To review the interpretation of specific administrative act,we should follow both the two principles i.e.the principle of expressionism and the principle of intentionism.On one hand,administrative organ’s discretion ought to be respected;on the other hand,measures must be taken to prevent the power abuse of these organs.
【全文】法宝引证码CLI.A.185481    
  
  具体行政行为的内容应当明确,这是行政法的一条原则。[1]如果内容不明确,需要解释,就会引发一系列的问题。例如,什么情况下应当进行解释?解释应当遵循什么原则?因解释而起的争议如何解决?迄今为止,这些问题尚未引起学界的广泛认识。法理学和部门法学讨论法律的解释、合同的解释以及遗嘱的解释,行政法教科书讨论具体行政行为的成立、补正、变更和撤销,但都没有提起具体行政行为的解释。缘资料所限,外国法能够提供的借鉴似乎也非常有限。笔者只有从王名扬先生的《法国行政法》中读到介绍行政行为解释的片言只语,对其具体内容则不甚了了。[2]在中国大陆学者中,叶必丰教授也许是最早注意到行政行为解释现象的学者。[3]但是,他没有区分具体行政行为的解释和更正,也不认为解释是一个行政行为。这些观点令人困惑,似乎还有商榷余地。本文将通过一个具体案例阐说具体行政行为解释的现象,归纳具体行政行为解释的一般性质,并探讨具体行政行为解释应当遵循的规则。本文的写作,希望有助于完备具体行政行为形态的理论,丰富我们对法律行为解释类型的理解,并能够对我国行政法的相关实践提供镜鉴,甚至对于未来我国《行政程序法》的制定有所裨益。
  一、具体行政行为解释问题的提出
  笔者最初是从一个具体案件中意识到具体行政行为解释的问题。这里也将通过对这个案件的分析,揭示具体行政行为解释现象的存在。笔者试图证明,这种现象不能被目前通行的行政法学概念所包容,是一类尚未“型式化”的行政行为。[4]
  原告张利民于1989年申请在原平房地基上翻建两层楼房,同年启东市汇龙镇政府予以批准。建房许可载明建筑物“柱高6.2m”。1990年11月初,张利民着手施工。后邻陈国丰得悉后,以张欲超高建房、影响其通风采光为由,向有关部门反映。启东市城乡建设委员会、启东市土地管理局等单位立即前往调查,并联合做出《张利民建房与邻居陈国丰发生纠纷一事现场处理决定》(以下简称《处理决定》)。《处理决定》认定:1989年市土管局批准张利民在原有两间平房基础上增建一层楼房,“二层楼房的柱高为6.20m”;张利民原房后墙面(东北角)与陈国丰住房前墙面(东南角)间距为6.95m,西北角与陈国丰住房(西南角)间距为7.47m;与张利民房屋连成一体的西侧其弟已建成的楼房,柱高为6.35m(外墙面底层由水泥粉刷面起算至檐宽的顶面)。
  根据以上调查,《处理决定》要求:“张利民所建楼房的柱高度(包括房屋的整体高度),即与西侧其弟已建成的楼房柱高度以及正脊高一致,不准超高。”张利民认为《处理决定》限制了他的建房高度,遂向启东市法院提起诉讼要求撤销该决定。张利民主张,建房柱高应从屋内地平面起算。被告辩称:《处理决定》明确柱高从外墙墙基上表面量起,是根据城市规划和相邻通风采光要求的实际情况做出,也是针对原告对柱高的曲解而作;与建房许可并无矛盾,是对建房申请报告的补充和完善。因此,该行为并没有侵犯原告的合法权益。
  一审判决称,“原告认为建房柱高从屋内地平面起计算无法律依据,本院不予支持”。二审法院称,汇龙镇政府批准张利民建房时“延用当地的习惯用词‘柱高’”,张利民对之产生“误解”,所以也不支持。二审法院虽指出“柱高”一词系“当地的习惯用词”,但没有阐述“柱高”涵义的依据。张利民仍多方申诉。1993年,江苏省高级法院调卷审查后通知张:《处理决定》“进一步明确你户建房的最终高度,不仅解决你户与后邻的纠纷,也是为了执行启东市城市规划的统一要求”,认为一、二审判决并无不当,对其申诉不予采纳。
  本案争议标的不大,诉讼却了犹未了,症结在于对《处理决定》的合法性缺乏令人信服的阐述。而《处理决定》的性质应当如何理解,恐怕是当局者必须回答的一个关键问题。《处理决定》一方面重申建房许可中“柱高6.2m”的内容,另一方面又规定张利民建房必须与西侧其弟的房屋高度一致;然而,它没有说明后者是对建房许可的变更或者补充,也没有宣布撤销或者维持建房许可。几级法院在审查时,对此也没有给予足够充分的说明。
  那么,《处理决定》的性质是什么呢?能否用目前通行概念来命名?看来是有困难的。
  首先,《处理决定》是对张利民建房有关的权利义务的第二次处理,有别于一般的行政处理行为。(1)虽然它在本案中被当做一个具体行政行为起诉,但它具有附属和补充的性质。它的作用是对建房许可内容的澄清,其含义及合法性必须与建房许可结合起来理解和审查。(2)《处理决定》是解释建房许可本身的内容,而不是建房许可据以做出的理由。它也不同于行政行为理由的说明或者补充说明,[5]不应被看作第一次处理行为的一部分。
  其次,《处理决定》也不同于具体行政行为的确认、补正、变更等二次处理行为。(1)《处理决定》不是对建房许可的简单确认,而是对张利民的权利义务施加了新的限制。因此不属于最高法院司法解释所说的“重复处理行为”。[6](2)原建房许可内容并不违法,各方当事人也不持异议。无论按照原告还是被告的计算方法,建房许可规定“柱高6.2m”都没有超出法律允许的范围,建房许可应属合法。[7]张利民所争的是《处理决定》的合法性,对建房许可没有异议;被告一方也始终维持建房许可;一、二审判决对建房许可的效力亦予确认。所以《处理决定》显然有别于对违法行政行为的补正。[8](3)建房许可从未被明示变更或撤销。相反,被告在法庭上坚持认为《处理决定》是为消除误解而对建房许可予以“明确”,“与建房许可并无矛盾”。故《处理决定》不能看作对原决定的变更或撤销。
  综上所述,《处理决定》的性质是目前通行的行政法学概念所不能包容的。这里,我们遇到了一个行政法学上的新问题:一类其命名尚未被普遍认知、其性质和规范尚未被充分探讨的行为。在笔者看来,《处理决定》的性质可以看作是对建房许可的解释。推而广之,我们不妨把诸如此类的行为概括地称为“具体行政行为的解释”,即具体行政行为做出后,行政机关对该具体行政行为的内容进行解释,以澄清其含义的行为。
  二、具体行政行为解释的场合和性质
  前面的分析阐明了具体行政行为解释这一独特法律现象的存在。对于这样一类尚未型式化的行为,有必要从各种具有“家族相似”[9]的事例中归纳出它的共同形态和边界,以便更好地把握这种现象。这种归纳从根本上讲是经验的,而非逻辑的。但它需要满足两个条件:一是内在特征的融贯性,二是与现有相关概念的协调性。
  下面分别讨论具体行政行为解释的发生场合、原因及其属性。
  (一)具体行政行为解释的场合和方式
  这里讲具体行政行为解释的发生场合,是对概念所对应现象的描述,而不涉及合法性的评价。一个违法的行政行为,在概念上仍然是一个行政行为。
  从解释对象上,解释是针对行政机关的具体行政行为。行政机关制定的抽象规则也可能涉及解释问题,但基本上可归入法律解释范畴,此处不作讨论。行政机关与相对人的合同行为,可归入合同解释,也不加探讨。行政机关的不作为,由于其意思表示空白,似也不存在解释的问题。
  解释所针对的具体行政行为多是书面作成的,但也可能是口头作出的。从解释主体上,行政机关、相对人乃至其它相关人都可以解释。但由于行政机关的解释具有一定的约束力,而相对人的解释不具有约束力,我们的视线将聚焦在行政机关所作的解释上。除了作出原本行政行为的行政机关,其他行政机关也可能进行解释,前述的张利民案件就是一例。行政复议机关和法院也可能涉足具体行政行为的解释,但它们首先是对行政机关的解释进行审查。因此,我们将仍然以行政机关的解释为中心展开讨论。
  从解释时机上,多发生在具体行政行为成立后;具体行政行为尚未成立的,行政机关尚无意思表示,谈不上解释。它可能发生在行政复议、行政诉讼阶段,也可能是在民事或刑事诉讼过程中涉及具体行政行为的含义,也可能是在原行政行为未被起诉的情况下做出。从解释程序上,行政机关既可以主动进行解释,也可能应申请做出解释。解释行为有口头的,也可能是书面的。
  (二)具体行政行为解释的发生原因
  笼统地说,具体行政行为的解释之所以发生,是因为具体行政行为含义不明。具体行政行为是针对特定人做出的,相对于法律规范而言,其所确定的权利义务要具体和明确。但是,行政决定做出时,行政机关的意志行为与表示行为仍然可能有差距,而需要解释。具体地说,导致具体行政行为含义不明的原因有以下几种:一种情况是概念模糊,含义不清。例如,税务机关向相对人发出的《催缴税款通知书》限定当事人“迅速”缴清其所欠的应补税款和罚款。这里的“迅速”,指当场、当日还是若干日,并不明确。[10]前述争议中的“柱高”,也属于这种情况。第二种是用语不当,词不达意。例如,卫生检疫机关发现上海远洋运输公司所属“抚顺城”轮上3名从业人员并不持有法定的健康证书,遂对“抚顺城”轮罚款人民币4900元。[11]这里处罚的对象应是上海远洋运输公司,而不是其所属的轮船。第三种是内容矛盾,前后不一。例如,税务机关认定当事人偷漏税款,决定处罚款200元并追缴偷漏税款1530元,明示“税款待(当事人)回乡后清缴”,同时又规定“限8月7日前缴清上述款项”。[12]该处理决定在缴款的时间上就说法不同。第四种是内容欠缺,意思不明。例如,行政处罚决定书中,“处以罚款1000”之后,遗漏了计量单位。
  (三)具体行政行为解释的属性
  对于具体行政行为解释的属性,可以从两个方面来认识。一是从解释活动的类型来看;二是从行政活动的形态来看。
  从法律行为的解释来看,具体行政行为解释是一种新类型的解释活动。在法律实践中,解释无处不在。其中我们谈论最多的无疑是针对不特定人设定权利义务的抽象行为的解释,即法律解释。在针对特定人设定权利义务的具体活动中,有合同的解释、允诺或者遗嘱的解释以及对裁判文书的解释。具体行政行为解释的效力可以溯及到原本行政行为做出的时候,这一点与其它法律行为的解释一样。
  从行政活动的形态来看,具体行政行为解释是一种相对独立的行政活动。首先,行政活动的形态除了成立、补正、变更、撤销等,解释可列为其中的一种。其次,我们说具体行政行为的解释,必是针对一个已经成立的具体行政行为而言,没有原本的具体行政行为就谈不上解释行为。所以,相对于原本的具体行政行为,解释是一种从行政行为,具有附属和补充的性质。但是,解释也可能是一种独立的行政活动形态。就像张利明案件所显示的,当事人可能对原本行政行为不持异议,而仅仅对解释行为有异议。
  (四)确立具体行政行为解释制度的意义
  确立具体行政行为解释制度的意义是:第一,为内容不明确的具体行政行为提供了一个弥补的渠道。有学者认为,“一般来说,行政行为内容不明确的,相对人可申请撤销。若行政行为内容不明确达到重大明显的程度,则该行为无效。”[13]比较而言,解释的方法可避免因行政行为内容不明确而撤销,有助于行政过程的连续和有效进行。第二,它为行政机关对具体行政行为的解释和解释争议的审查提供了规范,有助于保持行政行为的前后一贯,并防止行政机关借“解释”、“补充”之名任意变更具体行政行为,侵犯当事人权利。
  三、具体行政行为解释的原则和方法
  (一)具体行政行为解释的意思主义和表示主义
  当法律行为的含义不明时,是着重分析其词句还是探寻其原初意图?有不同看法。既然具体行政行为是行政机关单方意思表示的结果,那么,行政机关可否根据其所声称的“原初意思”进行解释,甚或任意解释?或者设想另一极端,行政机关和其他人只能根据某个外在标准阐释具体行政行为的客观意义呢?概括说,应当采意思说还是表示说?
  为更好地理解这个问题,可借鉴和比较其他法律行为的解释规则。法律解释旨在通过对制定法条文和其他解释材料的分析,探寻应适用的法律规则。解释的方法大体上可分为法律文本说、立法原意说和解释主体说,即分别考虑制定法的文字含义、探索立法者的意图及追求一种客观合理性。在实际操作中基本是诸说结合。从西方近代法律史看,大体从严格的法律文本主义过渡到强调解释主体的能动发挥。[14]而民事法律行为的解释,虽然欧陆和英美有侧重意思主义或者表示主义的大体区别,但没有一个主义能在哪个国家独霸,两者结合是必然选择。[15]而合同解释的“默示条款”理论、[16]“合理第三人”观点或“利益衡量”方法,都在当事人的真实意思和表示行为之外引入了更加社会化的因素。[17]在格式合同中,客观化的因素尤其明显。[18]这与法律解释中鼓励解释者的能动性似有异曲同工之处,法律解释与合同解释的差异开始缩小。遗嘱解释[19]和悬赏广告的解释,[20]存在同样的客观化倾向。借鉴法律解释和民事法律行为的解释,似可推断,具体行政行为的解释应介于两极端之间,结合表示说和意思说,并以第三方依据客观标准进行的解释为补充。
  在进一步讨论具体行政行为解释的原则和方法之前,需要辨析它与法律解释、合同解释、遗嘱解释和悬赏广告解释等诸种解释之间的差异。作为法律解释对象的文本不是当事人参与制定的,而法律解释所得的结论将普遍地适用于其他人或者假定可以普遍适用于其他人,所以法律解释行为几乎不考虑个别当事人的意志。合同解释仅仅适用于特定当事人,与具体行政行为解释比较接近;但合同解释旨在探寻合同双方当事人的意图,而不是单方的意图。遗嘱属于遗嘱人单方意思表示,在这一点上遗嘱解释更接近于具体行政行为解释;但由于遗嘱人已经死亡,其真意不能由本人加以澄清,而只能由第三人根据遗嘱的文字和其他背景进行判断。悬赏广告等单方允诺的解释与具体行政行为的解释最为接近,但两者也存在区别。例如,悬赏广告的制定纯粹是广告主的单方意思,而具体行政行为的做出可能包含着当事人的事先交涉。上述区别暗示,具体行政行为解释的原则和方法可能有别于其它的解释。一方面我们承认行政机关的解释也会影响他人的利益,因此必须遵循一定的原则和方法;另一方面,也要意识到,具体行政行为可能存在裁量余地,需要尊重行政机关的主动性,因此不宜完全以第三人的理解取代行政机关的解释。
  综上所述,具体行政行为的解释似乎应当以表示主义为基础,以意思主义为补充。对具体行政行为的解释方法和原则,特别是对意思主义的限定,下面分别予以讨论。
  (二)具体行政行为解释的一般方法
  具体行政行为的解释方法是一个多面的问题。这里主要从解释行为所用材料的角度进行讨论。根据具体行政行为的特点,行政决定文书的字面含义、行政决定过程中相对人的交涉以及行政惯例和社会习惯,都可用以解释具体行政行为的含义。总的来说,这几个方法的客观化程度一个比一个高。
  解释具体行政行为的含义,通常是从解释行政决定文书的字面含义入手。这是因

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