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【期刊名称】 《法学》
我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思
【副标题】 基于相关资料的统计分析【作者】 焦艳鹏
【作者单位】 苏州大学【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 环境污染;刑事判决;阙如;成因【期刊年份】 2013年
【期号】 6【页码】 74
【摘要】 1997年新刑法颁行以来,我国环境污染犯罪的判例在刑事司法中极为少见,在绝大多数地方法院均呈现“零判决”现象,环境刑事司法的实际效能令人担忧。本文以对上述判决阙如现象的成因分析入手,深入反思了我国环境刑事立法与司法领域中存在的主要问题,对污染环境犯罪司法判定的标准选择、司法判定标准与行政机关相关标准的关系、刑事司法与行政执法的功能配置与衔接等问题进行了深入思考,并在此基础上,提出了提升刑法对生态法益的保障能力与优化我国环境刑事司法效能的一些建议。
【全文】法宝引证码CLI.A.1177239    
  
  2013年伊始,中国有四分之一的国土被严重雾霾笼罩。“雾霾中国”的现实与党的十八大提出的建设“美丽中国”的图景形成了巨大反差。“PM2.5”作为环境领域的专有名词,以超乎寻常的速度进入到大众的视野,成为与居民健康息息相关的空气环境质量的晴雨表。大范围的雾霾天气使公众对政府的环境管理能力产生质疑,公众对政府加强污染防控工作产生了强烈期待。生态环境保护所面临的严峻形势,不仅是对我国经济与社会发展理念的考验,也是对包括刑法机制在内的我国司法制度在环境保护上能否发挥应有效能的考验。《刑法修正案(八)》确立的“污染环境罪”虽然降低了污染环境行为的入罪门槛,但刑法在打击污染、保护环境方面能否充分发挥效能,还有待实践的检验。对1997年刑法典确立环境污染相关罪名以来我国环境刑事司法的效能进行研究,有助于我们深入理解“污染环境罪”所植根的司法土壤与社会环境,有助于我们深刻理解我国现阶段环境政策与刑事政策之间的关系,也有助于我国环境司法相关障碍的破除。本文将从相关统计资料的分析入手,对1997年以来我国环境刑事司法的相关问题进行考察。
  一、我国刑事司法对环境污染的判决阙如
  (一)既判案件数量极少是当前我国环境污染刑事司法表现出的总特点
  进入刑事侦查的案件数量与刑事审判既判案件数量之间的关系,在一定程度上可以表明某类法益侵害行为的时空分布情况。由于统计资料的缺失,笔者目前尚未掌握我国近年来进入刑事侦查的环境污染类案件的数量,但对环境污染刑事审判既判案件的数量还是有所掌握(参见表1)。
  表1 1997年新刑法颁行以来我国环境污染刑事既判案件数量统计表[1](单位:件)

┌──────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┐
  │1997~2000年│2001年│2002年│2003年│2004年│2005年│2006年│2007年│2008年│2009年│2010年│
  ├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
  │不详    │5   │4   │1   │2   │2   │4   │3   │2   │3   │11  │
  └──────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

  上述统计资料依据国家环境保护部每年发布的《全国环境统计公报》整理而来。由于我国环境资源管理体制的特点,[2]上述环境保护部统计的“当年作出判决的环境犯罪案件数(起)”仅指我国刑法典中涉及到环境污染犯罪的刑事判决数量,[3]也即仅仅是《刑法》338条涉及犯罪的统计数据。
  从上述统计数据我们可清晰获知:自1997年新刑法颁行以来,全国法院系统以“重大环境污染事故罪”的罪名作出的刑事判决的数量是极为有限的。简单计算即可知,2001~2010年总计仅有37个既判案件,平均每年3.7个;有6个年度的既判案件数量在3个或者3个以下;2002~2009年每年的既判案件数量都在5个以下,平均每年只有2.6个。
  (二)环境污染刑事司法既判案件数量极少不符合法治的正常逻辑
  刑法中不同类别犯罪的既判案件数量呈现出一定程度的不均衡状态是相对正常的。这种不均衡状态与类罪的特征有关,也与一国经济与社会发展水平及所处阶段有关。[4]刑法典中个别犯罪的发案率极低甚至基本上呈现“零判决”状态(比如危害国家安全罪)可以理解,但作为一个处于工业化进程中的发展中大国,我国环境污染犯罪极少有刑事判决是否正常却非常值得我们深思。刑事司法领域出现的如此状态,使我们不得不问:刑法与刑事司法是否承载了或者说能否承载我国环境保护的重任?
  众所周知,我国环境保护形势严峻,现实中存在大量的环境违法案件,与环境污染相关的各类环境污染事故或突发环境事件屡有发生。1997年之前,我国尚无单独的对污染环境相关行为进行入罪的刑事立法,1997年以后才有了专门的罪名。改革开放以来,我国经济与社会快速发展,尤其是自20世纪90年代以来,以工业化带动现代化的发展路径促使我国国内生产总值(GDP)快速增长的同时,也带来了前所未有的环境压力,环境污染严重地区的水体质量、空气质量等甚至到了影响人民群众身体健康的地步。[5]
  刑事法律作为打击犯罪、保护人民的最后一道法治防线,理应在遏制环境污染方面做出其应有的贡献,但全国范围内极少的刑事判决以及对绝大多数地方法院来说的“零判决”现象既不符合将环境污染行为纳入刑法规制的立法目的,也不符合法治的正常逻辑,需深刻检思。
  (三)环境污染刑事司法既判案件数量稀少并非普遍现象
  将严重的污染环境行为作为犯罪进行规制,是当今世界法治先进国家或地区的普遍做法。虽然司法制度存在差异,但在环境司法领域具有一定数量的刑事判决方属正常。笔者通过考察我国台湾地区(参见表2)、日本、加拿大、欧盟等国的相关统计资料,可基本印证这个结论。
  表2 我国台湾地区“环境污染刑事司法”相关数据统计表[6](单位:件、人)

┌───────────────────────┬───┬───┬───┬───┬───┐
  │                     年度 │2007年│2008年│2009年│2010年│2011年│
  │          \             │   │   │   │   │   │
  │项目                     │   │   │   │   │   │
  ├───────────────────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
  │“环保警察队”破获涉及违反刑事法令案件统计  │250  │265  │230  │253  │213  │
  ├───────────────────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
  │“地方法院检察署”环保刑事侦查案件终结统计  │766  │686  │506  │441  │565  │
  ├───────────────────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
  │“地方法院检察署”执行环保刑事案件裁判确定统计│477  │482  │389  │357  │312  │
  ├───────────────────────┼───┼───┼───┼───┼───┤
  │“地方法院检察署”已执行有罪环保刑事案件统计 │150  │229  │200  │186  │191  │
  │(单位:人)                 │   │   │   │   │   │
  └───────────────────────┴───┴───┴───┴───┴───┘

  由上述相关统计资料可知,台湾地区对环境污染犯罪的刑事司法进行了全过程统计。简单计算后可知,“地方法院检察署执行环保刑事案件裁判”的数量在2007~2011年每年平均为403.3(件或人),“地方法院检察署已执行有罪环保刑事案件”的人数在2007~2011年每年平均为191.2(人)。从上述数据我们可判断出我国台湾地区刑事司法在打击环境污染方面的大致情形,5年时间内各类数据基本稳定在一定范围内也表明刑事司法对打击环境污染发挥了较为稳定的效能。
  欧洲国家高度重视刑法对污染环境行为的规制,[7]并对环境污染刑事司法的效能实现保持了全面开放的态度。资料显示,欧盟中12个国家与地区[8]的公诉人全部享有环境污染犯罪的“刑事起诉权”,部分国家(比利时、法国)的“公共机构”也享有刑事起诉权,英格兰、威尔士的“环境管理局”还可以直接享有环境污染犯罪的“刑事起诉权”,上述12个国家与地区中有6个国家与地区还存在“个人享有环境刑事起诉权”的情形,[9]虽然目前我们尚无欧盟各国环境污染犯罪既判案件数量的统计资料,但从相关标准的宽窄程度还是可以基本判断出刑事手段在打击环境污染方面的力度。
  二、刑法空置以及判决阙如之成因
  新世纪以来,我国环境污染的状况不仅没有从根本上好转,反而有恶化的趋势,人们不禁会问:刑法这把“达摩克利斯之剑”在环境保护问题上何以空悬?上述统计分析所显示出的判决阙如现象的成因何在?
  (一)污染环境犯罪刑事司法对行政机关具有高度依赖
  1.刑事立法在技术上为行政机关的介入留下了缺口。刑事司法的发动有赖于刑事立法的相关规定,在1997年刑法之前,我国即已存在大量环境污染行为,但因“法无明文规定不为罪”,所以虽存在污染行为,但无污染犯罪。1997年《刑法》338条与第339条规定了环境污染的相关犯罪,但就笔者看来,这两条规定的入罪门槛较高,且都以“造成重大环境污染事故”为人罪前提,而是否为“重大环境污染事故”并非由司法机关认定,行政机关尤其是作为环境行政管理机关的环境保护部门在认定中起到了决定性的作用。
  以“重大环境污染事故”的发生作为人罪的前提是造成既判案例缺失的直接成因。“重大环境污染事故”侵害的是环境管理秩序,对环境污染是否构成“事故”,且事故是否为“重大”的判断不是一个事实判断,而是一个基于环境管理秩序是否被侵害以及侵害程度的价值判断。此种理念指引下的刑事立法使得犯罪判定严重依赖于行政机关的相关标准,使得环境污染的司法调查难以自主启动。
  需要说明的是,2011年《刑法修正案(八)》将《刑法》338条进行了重大修订,取消了“造成重大环境污染事故”的构罪表述,对上述落后的立法理念进行了根本修正,基本上确立了“环境”仅是犯罪的直接客体,生态法益才是环境污染犯罪实质客体的立法理念,但仍需我们警醒的是,修改后的条文仍带有强烈的行政刑法色彩,条文中“违反国家规定”与“严重污染环境”的规定仍不明确,若司法机关不能进行有效的解释,仍将存在被行政机关“绑架”的风险与可能。
  2.污染环境的入罪标准对行政机关制定的相关标准具有高度依赖。上文已经表明,1997年《刑法》所确立的“重大环境污染事故”是由行政机关认定的,也即刑事司法程序启动的前提是行政机关对相关污染行为作出了属于“重大环境污染事故”的认定,那何谓行政机关视野里的“重大环境污染事故”呢?
  国家环境保护局(环境保护部与原国家环境保护总局的前身)曾于1987年发布《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》(环办字[1987]317号)。该规章第5条将“环境污染与破坏事故”划分为“一般环境污染与破坏事故”、“较大环境污染与破坏事故”、“重大环境污染与破坏事故”、“特大环境污染与破坏事故”四类。四类环境污染与破坏事故的构成标准如下表3。
  表3 各类环境污染与破坏事故构成标准表[10](1987年至2006年4月)

┌──────┬────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
  │    类别 │一般环境污染与 │较大环境污染与  │重大环境污染与  │特大环境污染与  │
  │      │破坏事故    │破坏事故(符合  │破坏事故(符合  │破坏事故(符合  │
  │  \   │        │情形之一即构   │情形之一即构   │情形之一即构   │
  │标准    │        │成)       │成)       │成)       │
  ├──────┼────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
  │财产标准  │由于污染或破坏 │1.由于污染和破  │1.由于污染或破  │1.由于污染或破  │
  │      │行为造成直接经 │坏行为造成直接  │坏行为造成直接  │坏行为造成直接  │
  │      │济损失在千元以 │经济损失在万元  │经济损失在5万   │经济损失在10万  │
  │      │上、万元以下(不│以上、5万元以下  │元以上,10万元  │元以上。     │
  │      │含万元)的。  │(不含5万元)。  │以下(不含10万  │         │
  │      │        │         │元)。      │         │
  ├──────┼────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
  │人员标准  │        │2.人员发生中毒  │2.人员发生明显  │2.人群发生明显  │
  │      │        │症状。      │中毒症状、辐射伤 │中毒症状或辐射  │
  │      │        │         │害或可能导致伤  │伤害。      │
  │      │        │         │残后果。     │3.人员中毒死亡。 │
  │      │        │         │3、人群发生中毒  │         │
  │      │        │         │症状。      │         │
  ├──────┼────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
  │社会影响度 │        │3.因环境污染引  │4.因环境污染使  │4.因环境污染使  │
  │      │        │起厂群冲突。   │社会安定受到影  │当地经济、社会的 │
  │      │        │         │响。       │正常活动受到严  │
  │      │        │         │         │重影响。     │
  ├──────┼────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
  │环境危害度 │        │4.对环境造成危  │5.对环境造成较  │5.对环境造成严  │
  │      │        │害。       │大危害。     │重危害。     │
  ├──────┼────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
  │动植物影响度│        │6.捕杀、砍伐国家 │6.捕杀、砍伐国家 │         │
  │      │        │二类、三类保护的 │一类保护的野生  │         │
  │      │        │野生动植物。   │动植物。     │         │
  └──────┴────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  上述“环境污染与破坏事故”的分类与构成标准在2006年《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法(试行)》之前,一直是我国环境污染与破坏事故分类与构成的官方标准。2006年3月31日,国家环境保护总局发布《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法(试行)》,采用了新的环境事故分级与分类方法,并将“环境污染与破坏事故”更名为“突发环境事件”。该办法于2011年被适度修订,目前仍在适用。该办法仍将环境污染事故或突发环境事件划分为四级,但具体标准有了较大变化,分级标准如下表4所示。
  表4 各类环境污染事故(突发环境事件)分级标准表(2006年5月至今)

┌───────┬────┬───────────┬───────────┬───────────┐
  │  \ 类别 │一般  │  较大(Ⅲ级)   │  重大(Ⅱ级)   │ 特别重大(Ⅰ级)  │
  │标准     │乏N级) │(符合情形之一即构成)│(符合情形之一即构成)│(符合情形之一即构成)│
  ├───────┼────┼───────────┼───────────┼───────────┤
  │人数标准   │    │1.因环境污染直接导  │1.因环境污染直接导  │1.因环境污染直接导  │
  │       │    │致3人以下死亡或10   │致3人以上10人以下   │致10人以上死亡或   │
  │       │    │人以上50人以下中毒  │死亡或50人以上100   │100人以上中毒。    │
  │       │    │的。         │人以下中毒的。    │2.因环境污染需疏散、 │
  │       │    │2.因环境污染需疏散、 │2.因环境污染需疏散、 │转移群众5万人以上   │
  │       │    │转移群众5000人以上  │转移群众1万人以上   │的。         │
  │       │    │1万人以下的。     │5万人以下的。     │           │
  ├───────┼────┼───────────┼───────────┼───────────┤
  │财产标准   │    │3.因环境污染造成直  │3.因环境污染造成直  │3.因环境污染造成直  │
  │       │    │接经济损失500万元   │接经济损失2000万元  │接经济损失1亿元以   │
  │       │    │以上2000万元以下   │以上1亿元以下的。   │上的。        │
  │       │    │的。         │           │           │
  ├───────┼────┼───────────┼───────────┼───────────┤
  │动植物影响度 │    │4.因环境污染造成国  │4.因环境污染造成区  │4.因环境污染造成区  │
  │       │    │家重点保护的动植物  │域生态功能部分丧失  │域生态功能丧失或国  │
  │       │    │物种受到破坏的。   │或国家重点保护野生  │家重点保护物种灭绝  │
  │       │    │           │动植物种群大批死亡  │的。         │
  │       │    │           │的。         │           │
  ├───────┼────┼───────────┼───────────┼───────────┤
  │饮用水影响标度│    │5.因环境污染造成乡  │5.因环境污染造成县  │5.因环境污染造成地  │
  │       │    │镇集中式饮用水水源  │级城市集中式饮用水  │市级以上城市集中式  │
  │       │    │地取水中断的。    │水源地取水中断的。  │饮用水水源地取水中  │
  │       │    │           │           │断的。        │
  ├───────┼────┼───────────┼───────────┼───────────┤
  │放射性影响度 │    │6.放射源(3类)丢失、 │6.放射源(1类或2   │6.相关核设施事故标  │
  │       │    │被盗或失控,造成环境 │类)丢失、被盗、失控 │准(略)。      │
  │       │    │影响的。       │造成环境影响,或核设 │           │
  │       │    │           │施和铀矿冶炼设施发  │           │
  │       │    │           │生的达到进人场区应  │           │
  │       │    │           │急状态标准的,或进口 │           │
  │       │    │           │货物严重辐射超标的  │           │
  │       │    │           │事件。        │           │
  ├───────┼────┼───────────┼───────────┼───────────┤
  │地区影响标度 │    │7.跨地市界突发环境  │7.跨省(区、市)界突 │7.跨国界突发环境事  │
  │       │    │事件。        │发环境事件。     │件。         │
  ├───────┼────┴───────────┴───────────┴───────────┤
  │其他标准   │重大(Ⅱ级)还包括一种情形,即重大重金属污染或危险化学品生产、贮运、使     │
  │       │用过程中发生爆炸、泄漏等事件,或因倾倒、堆放、丢弃、遗撒危险废物等造成的    │
  │       │突发环境事件发生在国家重点流域、国家级自然保护区、风景名胜区或居民聚      │
  


  ······

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