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【期刊名称】 《法制与社会发展》
民族区域自治制度的源与流:知识谱系的考察
【作者】 杜宴林才圣【作者单位】 吉林大学
【分类】 地方自治法【中文关键词】 天下观;行省制;民族区域自治
【文章编码】 1006-6128(2013)04-0154-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 154
【摘要】

民族区域自治是我国当下处理民族问题、协调民族关系的基本制度。它一方面是我党鉴于当时的国内情势,向中国传统治理边疆的政治经验回归的产物,体现出反现代性的“治理论”特点;另一方面又是我党向前苏联模式学习的产物,体现出共和不足的“政经论”特点。为了适应新时代的发展需要,有必要对其进行实质性宪法爱国主义层面的可能转向。区别于“治理论”和“政经论”,实质性宪法爱国主义的基本特点是“权利论”。

【全文】法宝引证码CLI.A.1177199    
  
  民族区域自治是新中国处理民族问题、协调民族关系的基本制度,1954年与1982年两次被写入《中华人民共和国宪法》。1984年,国家又颁布了《民族区域自治法》。该制度是如何形成的,新中国因何采取“民族区域自治”作为协调民族关系的策略,背后的理论基础是什么?通过知识谱系的考察可发现,我国民族区域自治制度一方面继承借鉴了传统的边疆治理经验,另一方面借鉴吸收了前苏联民族加盟共和国的相关做法,既是进化论自生秩序的范例也是建构论制度移植的产物。

一、传统的民族观念与国家体制:华夷之辫与王朝体制

华夷之辨是中国近代之前处理民族关系的主流意识形态,是以“华夏”为中心,以“夷狄”为他者的“二元”民族观念。“华夷之辨”体现的只是古代华夏民族对少数民族的一种“文化优越感”,并不含有种族或民族上的排他性,而是对社会文化发展水平的认识和区分。{1}华夷之“辨”所要“辨”的并非体貌、肤色和血统,而是文化与价值观念。非汉族群体只要接受了中原文化,皈依了华夏文明(即儒家文明),不仅会得到汉族群体的认同,成为华夏成员的一分子,他们的聚居地区也会被看成是“中国”[1]的一部分。汉族在几千年的民族融合进程中如滚雪球般越滚越大,其塑造力量的来源并不是汉族血统,而是华夏文明。所谓“华”或“夏”本身就是诸多不同族群(不同的“夷”)相互融合的产物,他们由“夷”变“华”是因为被文明化了。{2}观念上的“华夷之辨”体现在传统的行政管理体制上,便是一种以“天下观”为核心的王朝体制(或称为帝国体制),亦即体制上的“华夷之辨”。“天下观”是指“‘中国’是天下政治、经济、文化、人口的中心地区,四周的‘蛮夷戎狄’是中原文化的教化对象”。{3}(P59)既然中原王朝有责任并有能力施教于四方“夷狄”,因此,“夷狄”并没有被没排斥在“天下”的格局之外。在“天下观”与“大一统”等诸多传统国家观念的影响下,不仅皈依了中原文明的少数民族被容纳进了华夏范畴,就连那些没有接受中原文明的少数民族(夷狄)也与中原政权保持着程度不等的联系。于是,在中国的王朝疆域之内便逐渐形成了两大区域:以汉民族为主体的内陆“核心区”、以少数民族为主体的边疆“边缘区”。而历代王朝对这两大区域的管理方式也存在着区别,即“核心区实行郡县制(行省制)和中央集权制,边缘区实行各种形式的世袭部族首领自治制度。”{4}可以说,对于古代“王朝秩序”之下的中国来说,“民族区域自治”并不陌生。“从秦朝的‘属邦’、汉代的‘属国’、魏晋十六国时期的‘胡汉分治’,到唐朝的‘羁縻州府’,至元明清的‘土司’或‘土官’制,都是各朝各代在处理民族问题上实行‘自治’的早期形式。”{5}这种行政管理体制上的“夷夏之别”具有两方面含义:其一,观念上的“华夷之辨”。文化与价值观念上的长期优越感使古人确信:华夏文明之外再无更先进文化、中原内陆之外再无更强大的地方,因而对外部世界持普遍漠视、甚至是蔑视的态度。几千年来,“王朝的军事控制虽然一次次达到相当大的范围,但设置行政区进行直接统治的兴趣却一直停留在农业区,甚至连兴起于北方的牧业民族,在入主中原后也毫不例外”。{6}(P194)早期的“民族区域自治”是“华夷之辨”的民族观念延伸至行政管理体制上具体表现。其二,行政控制成本上的考量。边疆少数民族地区一般来讲不适合农业开发,而普遍以游牧业为主,经济上相对落后。如果在此建立行政政区并驻守军队,往往需要依靠其它地区来供应、运送大量的物资,加之少数民族地区交通不便,与中原内陆的风俗亦大为不同,中央往往不能对其进行直接有效的控制。

因而,历代王朝都在不同程度上维持着帝国格局内的“汉人核心区”与“少数民族边缘区”的二元结构,而对“边缘区”的行政控制则一直较为薄弱。所以,长期以来,中国便形成了一种以汉族地区为核心,周边地区层层弱化的多层级行政管理体制[2]—即“王朝体制”。这种体制兴起于秦代,历经千年日趋成熟,到了清代发展至极致:首先,在以汉人为主的农业区,清王朝设置了十八个行省,由中央直接严密控制。其次,在临近汉族的少数民族区域实行程度不等的“自治”。蒙古地区实行“盟旗制度”。西南地区承袭元明两代遗留下来的“土司制度”。“这些单位都有具体的部门管辖,承担一定的贡赋和力役,但在传统范围内享有按传统制度统治的权力”{6}(130)新疆地区“没有建立统一的政区,而是分属于伊犁将军、科布多参赞大臣和甘肃省管辖,本地的伯克的特权和世袭地位依然保留”。{6}(P236)西藏地区则实行高度自治,由当地的噶厦政府进行统治,中央只派驻藏大臣来予以监督。“除宗教领袖的继承和册封、军事、外交权由朝廷掌握外,内部实行政教合一,地方政府服从宗教领袖。”{6}(P130)最后,在少数民族区域之外则是清朝的“藩属国”,如朝鲜、琉球、越南等。近代之前,华夏文明在东亚对少数民族及周边邻国有着极强的优势和吸引力,所以才会形成这样一种“内华夏而外夷狄”的王朝“大一统”局面,其背后深层的逻辑就是一种“治国之术”,体现出浓厚一元中心治理模式的“治理论”特点,工具理性得到十足的张扬。然而,这种以汉族地区为核心,周边地区层层弱化“内重外轻”的王朝体制却在近代受到了来自西方的崭新观念(“民族主义”与“民族国家”)的强势挑战。中国面临着“三千年未有之变局”而陷入了史无前例的国家整合危机。

二、近代由“王朝体制”向“民族国家”的转型

近代以来,中西方的世界观念发生了激烈碰撞。在中国看来,世界是以华夏地区为中心的“天下”,而在西方看来,世界应该是由“民族国家”组成的集合体。而当西方的民族观念与国家主权观念扩展到亚洲地区并成为主导亚洲地区的世界性规则时,中国几千年以来逐渐形成的“内华夏而外夷狄”“内重外轻”的王朝秩序便不再行之有效了。

17世纪初,由于宗教冲突等原因,欧洲爆发了长达30年的战争,战后以1648年签订的《威斯特法尼亚条约》为起点,形成了主权独立、领土界限分明的民族国家体系。各民族国家开始塑造内部国民的一致性认同感。该阶段的民族国家至多只能看作是“想象的共同体”。[3]18世纪的美国独立战争与法国大革命成了近代民族国家形成的重要里程碑。[4]“民族成为新型国民关系的象征,成为不受君主统治的公民彼此连接的纽带,并成为国家主权的来源。”{7}(P47)伴随着美国独立战争与法国大革命,“民族主义”与“民族国家”观念在世界范围内得以广泛传播。“民族主义首先是一条政治原则,它认为政治的和民族的单元应当是一致的。”{8}(P1)民族国家的出现实现了“民族”与“国家”二者的有机结合,国家的统一与民族的凝聚又推动了民族国家逐步走向强盛。19世纪初,伴随着“工业力量与军事力量的结合,国家行政力量的急剧膨胀,以及‘一系列偶然的历史发展过程”’,{9}民族国家成为不可抗拒的、主导世界的政治模式,促成了以“民族国家”为基本政治单元的世界体系的形成。“这就对其他国家造成了巨大的压力。其他国家要么迅速建立民族国家,要么徘徊于世界体系之外甚至沦为帝国主义文化的西方民族国家的殖民地。”{10}

1840年,清王朝遭到西方列强的沉重打击,逐渐意识到:两次鸦片战争与以往的“蛮夷入侵”不同,西方国家带来的是以“民族国家”为标准模型的世界秩序体系。“在以坚船利炮为集中体现的近代国际关系的丛林法则面前,中国传统的天下观与国防理念失去了昔日的平和与从容。”{11}在西方国家看来,传统中国绝不是现代意义上的“民族国家”而是内部结构松散的封建帝国,只是靠着中央集权的力量才将不同的民族和地域强行结合在一起。“在民族国家时代中,帝国概念不属于政治的常态组织,而属于变态组织。”{12}(P216)由此导致了晚清以来的中国面临着一场空前的国家整合危机。“内重外轻”的王朝体制与对边疆薄弱的行政控制使西方列强觉得有机可乘,于是纷纷打着“民族主义”和“民族自决”的旗帜煽动边疆少数民族地区脱离中国的统治。而在帝国主义的支持下,边疆地区的少数民族首领也逐渐受到“民族自决”、“民族国家”等西方现代政治理念潜移默化的影响,不同程度地出现了分离主义倾向。辛亥革命爆发后,西藏发生了大规模的“驱汉运动”;外蒙古直接宣布脱离中国而独立。蒙古与西藏1913年签署的《蒙藏协定》上称:“蒙古西藏均已脱离满清之羁绊,与中国分离,自成两国,因两国信仰同一宗教,而欲增进古来互亲互爱之关系。”{13}(P60)这起事件不同于以往的地方少数民族叛乱,而是明显带有“民族单元应该与政治单元相一致”的民族主义诉求:中国必须以“民族国家”为基本政治单元成立民族国家,以“万国”而不是“天下”的眼光来看待世界。中国需要从以“天下观”为核心的“王朝帝国”转变成为现代意义上“主权概念”之下的“民族国家”,必须开启也事实上开启了“民族国家”的构建历程。

首先是地区制度的一体化。清政府对边疆地区松散的行政统治已无法应对近代以来的国防压力与民族分裂危机,便从19世纪80年代开始逐渐放弃传统“核心区一边缘区”的二元统治模式,开始全新的国家建构与整合,废除边疆少数民族地区的世袭部落首领自治制度,在全国范围内推行行政管理体制的一体化,让少数民族边疆地区实行与内地一样的行省制度以加强中央集权,从而使边疆不再是民族自治地区而成为国家正式的行政政区(行省)。1884年,清政府在新疆废止了维吾尔地区由伯克[5]统领地方事务的“伯克制度”设立行省。1907年,清政府在自己的“龙兴之地”东北地区设立奉天、吉林、黑龙江三大行省。在蒙古实行“以放垦蒙地为先导,遍设州县,进而建立行省的一整套变革措施”。{11}在川康藏区大力推行“改土归流”设置郡县。在西藏则大力推行“新政”,“建立世俗政府部门,使西藏政府世俗化;设计公路和电报线路方案,制定资源开发计划,甚至用儒家伦理和近代思想改变西藏风俗”。{13}(P57-58)民国成立后,继承大清帝国的政治遗产使边疆少数民族地区不至于在“民族主义”思潮盛行的20世纪初从国家分裂出去,民国政府对边疆少数民族地区进行了大力的改制与整合。1928年,国民政府决定将内蒙古、青海、宁夏等传统少数民族聚居地改设为同内地一样的行省制度。查看20世纪30年代民国政区地图就会发现:今天中国的“内蒙古自治区”并不存在,而是分属黑龙江、吉林、辽宁、热河、察哈尔、绥远、宁夏七大行省管辖。而今天的“西藏自治区”其东部与四川省的西部则合并成立了“西康省”,新疆也不是维吾尔族的自治区而是国家的行省之一。这样的行政区划安排不带有任何“民族区域”色彩。国民政府的制度目标乃是刻意淡化各少数民族与其传统聚居地的历史联系,以加强中央集权完成全新的国家建构与整合。
光宗耀祖支撑着我去教室
其次是构建国族(中华民族)。民族国家之所以称之为“民族国家”,乃是因其存有强健的“国族”,而民族国家的形成正是以“

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{3}马戎.民族社会学导论[M].北京:北京大学出版社,2005.

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{5}王希恩.也谈我国民族问题上的“反思”和“实事求是”—与马戎教授的几点商榷[A] 谢立中.理解民族关系的新思路—少数族群问题的“去政治化”[C].北京:社会科学文献出版社,2010.

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{11}薛晓荣.从普世帝国到民族国家—清末近代中国国家观念的衍生与国家整合[J].探索与争鸣,2004, (2)

{12}强世功.中国香港—政治与文化的视野[M]北京:生活·读书·新知三联书店,2010.爬数据可耻

{13}汪晖.东西之间的“西藏问题”[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2011.

{14}李鸣.中国近代民族自治法制研究[M].北京:中央民族大学出版社,2008.

{15}马玉华国民政府边疆民族政策初探[J].贵州民族研究,2007, (5) .

{16}马戎.中国民族问题的历史与现状[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2011, (5).

{17}张千帆.从权利保障视角看族群自治与国家统一(下)[J].国家检察官学院学报,2009, (6).

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