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【期刊名称】 《中国海商法研究》
论海洋生态红线制度对中国海洋生态安全保障法律制度的发展
【英文标题】 The development of the marine eco-red line to the China’s marine eco-security legal system
【作者】 胡斌陈妍【作者单位】 重庆大学法学院重庆大学法学院
【中文关键词】 海洋生态安全;生态系统;海洋保护区;海洋生态红线
【英文关键词】 marine ecological security; eco-system; marine protected areas; marine ecological redline
【文章编码】 2096-028X(2018)04-0094-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 94
【摘要】 当前,中国在海洋保护区制度基础上进一步推出了海洋生态红线制度,希望藉此进一步完善中国海洋生态安全制度。从当前海洋生态红线立法和实践来看,海洋生态红线制度在一定程度上实现了对诸多海洋生态环境保护工具的制度统合,在安全维护的整体性以及管控标准的可执行性等方面也有所突破。然而,要真正实现“一条红线管控海洋生态边界”这一目标,海洋生态红线应进一步推动红线的法治化、强化红线管理的综合性,并在生态公正基本价值指引下完善公众参与和生态补偿等配套制度,如此,才有可能真正超越传统海洋保护区制度,成为维护海洋生态安全的基础性制度。
【英文摘要】 The marine protected area has long been thought to be a useful mean in preserving the marine biodiversity and ecological security. However, it is hard to say that it is an adequate institution to safeguard the ecological security because of its following defects: the management is unsystematic and not integrated enough to fulfill the demands of marine ecological protection, the standards for management efficiency evaluation is sometimes unenforceable and the supply in supporting systems is insufficient. Based on the marine protected area, the marine redline regime makes some innovation in marine ecological security, such as the systematization and integration in management. In spite of this, the marine redline may become the fundamental tool for marine ecological security when it can further improve its legality, enhance the integration of management, and take more account of the public participation and eco-compensation in the guidance of the basic value of eco-justice.
【全文】法宝引证码CLI.A.1252988    
  
  生态安全是国家安全的重要内容,是中国经济、社会可持续发展的重要保障。对于作为海洋大国的中国而言,维护海洋生态安全是实现国家整体环境与生态安全的重要任务之一。在众多维护海洋生态安全的政策和法律手段当中,海洋保护区一直被中国视为维护良好的海洋生态环境,推进海洋生态安全与海洋资源可持续利用的重要工具。自1988年建立第一批海洋自然保护区起,截至2016年,中国已经建立了各级海洋自然/特别保护区(海洋公园)250多个,总面积已达约12.40万平方公里。目前,中国仍在继续扩大海洋保护区的建设,按计划,到2020年,中国海洋保护区总面积将达到中国管辖海域总面积的5%。{1}然而,尽管中国海洋保护区制度和实践在不断向前推进,但中国海洋生态保护的现状仍不容乐观。随着沿海地区经济的发展,中国海岸和近海生态环境保护的压力并未得到明显缓解。国家海洋局于2018年3月公布的《2017年海洋生态环境状况公报》统计数据显示,2017年中国沿海海域富营养化面积仍高达6万(夏)—9万(秋)多平方公里;在面积大于100平方公里的44个海湾中,近半海湾全年水质劣于第四类海水水质;典型河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等生态系统中,仅有4个处于健康状态,除此之外,14个处于亚健康状态,2个处于不健康状态[1]。为进一步维护中国海洋生态安全,在海洋保护区制度基础上,中国正逐步构建海洋生态红线制度。海洋生态红线,在本质上仍是一种海洋区划管理制度。由此产生的疑问是,在已经存在海洋保护区制度的情况下,这种区划制度究竟是一种重复的制度建设,还是一种对现有海洋保护区制度的有效补充和制度创新?要实现其海洋生态安全“底线”的目标,海洋生态红线制度又还有哪些尚待完善之处?针对上述问题,笔者将从维护海洋生态安全的视角出发,对现有海洋保护区制度与实践予以分析,研究其在维护中国海洋生态安全方面的不足,进而探讨当前海洋生态红线在海洋生态安全维护方面所取得的进展,最后结合其制度目标,就海洋生态红线制度的进一步完善提出建议。
  一、以海洋保护区为基础的海洋生态安全立法现状及其局限
  自1925年美国建立起人类历史上第一个海洋保护区以来,海洋保护区这种海洋空间管理工具逐步在全世界推行,并被视为维护海洋生物多样性和海洋生态安全的重要和有效工具。{2}中国早在20世纪80年代末就开始了海洋保护区建设的探索与实践,如今,中国已经是世界上建立各类型海洋保护区最多的国家之一。
  (一)中国海洋保护区立法发展现状
  与中国多数环境与资源立法类似,在海洋保护区立法上,中国采用了先局部实践,再逐步立法的务实做法。1989年,中国建立了首批5个海洋自然保护区[2]。自此以后,结合海洋保护区的探索与实践,海洋保护区立法也开始逐步完善。继1994年的《中华人民共和国自然保护区条例》为中国海洋保护区建设和管理提供了初步的法律依据后,1995年国家海洋局进一步颁布《海洋自然保护区管理办法》,为海洋上的保护区建设提供了本部门的具体规章指引。此后,经第一次修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)正式将海洋自然保护区和特别保护区纳入国家立法,并由国家海洋局进行了相关的细节性配套立法,为中国海洋保护区建设、管理提供更为具体的指导和规范。根据中央层面立法,沿海地方政府也各自针对本辖区内海洋自然保护区或/和特别保护区建设、管理制定了相应的地方性法规和其他规范性文件,由此共同构成了当前中国海洋保护区的法律制度体系。就当前立法中存在的两类海洋保护区而言,其中的海洋自然保护区相当于自然保护联盟(IUCN)有关自然保护区分类中的“严格自然保护区(Strict Nature Reserve)”;{3}而海洋特别保护区,则被定性为在“保护优先、适度利用”原则指导下的海洋综合管理区[3]。
  (二)海洋保护区在维护中国海洋生态安全方面的不足
  从海洋保护区定位来看,中国海洋保护区制度可以说已是一种相当严格的生态保护制度,然而,如前所述,中国海洋生态保护的实际水平和效果却不尽如人意。{4}总结当前中国海洋保护区立法与实践可以发现,海洋生态环境系统性保护不足、保护区决策与管理体制综合性不够、管理有效性指标体系不完善等问题,是中国海洋保护区在海洋生态安全维护方面存在的主要不足之处。
  1.海洋保护区网络有待完善
  对于海洋这样一个开放的生态系统,构建一个由核心区、缓冲区相结合,并由生态走廊连接各个生态源地的保护区网络是保护区制度发挥效用的关键所在。{5}然而,中国现行的海洋保护区制度与实践明显存在对海洋生态保护系统性不足的问题。系统性不足首先表现为保护区的保护范围过小,且未形成有效的保护区网络。如前所述,中国当前海洋保护区建设速度之快,数量之多已经名列世界前茅,但保护区的涵盖面积却很小。250多个的海洋保护区,其总面积才12.4万平方公里;而英国南乔治亚和南桑德韦奇群岛海洋保护区这样一个单一的保护区面积就已达到107万平方公里,几近中国海洋保护区总面积的10倍[4]。海洋保护区选划范围过窄使得很多保护区在事实上成为了所谓的“生态孤岛”,基本无从发挥其生态溢出效应。
  海洋保护区在海洋生态环境保护中系统性不足的问题还表现在保护对象过于单一。对中国海洋保护区进行统计后可以发现,当前海洋保护区类型相对较为单一,其中保护野生动物类的保护区占了近一半左右,对其他海洋生态环境的保护则较少,尤其是部分具有重要海洋生态服务功能价值的河口沙坝、泻湖、海滩未获得充分保护。{6}
  出现上述问题,溯其制度和规范上的根源,在于中国海洋保护区选划的法律标准本身过于狭隘。以海洋自然保护区为例,根据《海洋环境保护法》第22条,只有那些具有“典型性”“代表性”“能恢复”“物种高丰度”“特殊保护价值”“重大科学文化价值”的海洋生境或地貌才有可能被划定为海洋自然保护区。上述标准,实际上并非从海洋生态安全角度出发,而更多的只是从海洋生态环境本身的价值考虑。换言之,这些标准既未考虑到海洋生态系统的整体安全,更未考虑到海洋生态之于人的安全。
  2.海洋保护区管理体制综合性需要进一步提高
  当前海洋保护区中存在的多部门以及分级管理体制也不符合海洋生态安全维护的综合性要求。海洋生态系统的整体性决定了海洋生态安全状态维护的综合性。海洋生态系统是一个由生产者、消费者、分解者和无机环境所共同构成的有机整体,任何一个生态要素的改变都会对系统的稳定构成影响。正因为如此,海洋生态安全必须对所有涉海活动,以及海洋生态系统中各个要素的安全予以通盘考虑。然而,目前的海洋保护区管理仍采用行业管理与分级管理相结合的办法[5]。国家环保部负责全国自然保护区的综合管理;国家海洋局、林业局、农业部、国土资源部、海事局等在各自职责范围内主管相关的保护区。考虑到涉海活动的复杂性,分行业管理显然难以有效应对这种复杂局面。此外,在实际操作中,各部门之间往往缺乏有效的沟通与协调,部门间权责交叉、各自为政等现象较为突出。在分部门管理的同时,中国海洋保护区同时还采用了分级管理的办法。海洋保护区被分为国家和地方两级;地方级又进一步分为省、市、县三级。在保护区设立上,国务院被动地接受保护区申请并予以审批,中央各部门以及地方政府负责提出选划、建设方案,并由县级以上人民政府相关行政主管部门负责管理。这种制度安排往往会造成国家与地方、部门之间法律、规章和行动安排上的混乱,不同层次、不同部门之间的政策制定与实施之间的冲突也因此难以避免,更遑论形成一个共同的目标体系。{7}
  3.海洋保护区管理标准可操作性有待加强
  缺乏明确可操作的管理要求,以及管理问责依据不足是当前海洋保护区完整地承担起海洋生态安全维护重担的另一大缺陷。海洋保护区固然是有效的海洋生态养护工具,但只有具备良好管理效果的保护区才能真正起到海洋生态系统养护的作用。{8}纵观中国当前的海洋保护区制度,有关海洋保护区的规范性文件并未明确提出任何管理评价指标。当前,中国海洋自然保护区管理有效性评价的主要依据是中国国家质量监督与检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会2004年发布的《海洋自然保护区管理技术规范》(简称《规范》)[6]。但《规范》就其性质而言只是一种行政规范性文件,在其他海洋保护区立法没有加以援引的情况下,理论上并不具有法律效力。{9}抛开《规范》的法律属性不论,其所提供的海洋自然保护区管理质量的13项评价指标也多数只是诸如“改善”“完整”等定性评价指标。
  4.海洋保护区公众参与和生态补偿机制亟需完善
  传统海洋保护区制度缺乏对保护区管理方面公众参与的重视,同时在保护区生态补偿机制构建方面的缺失也是影响海洋保护区海洋生态安全维护功能发挥的重要制约因素。与陆域保护区等区划制度的执法不同,海洋的开放性和边界模糊性,以及对海洋资源本身了解的有限性都极大地增加了海洋保护区管理的困难。海洋执法的成本远远高于陆域保护区的管理和执法工作。航海和海洋监测技术的先进程度,执法人员、船舶等执法工具的配备情况都会直接影响海洋保护区等类似区划制度的执法工作。即便在技术条件充分的条件下,在无法取得相关利益主体对制度认同的情况下,要在广袤海洋进行充分有效的执法仍十分困难。也正是认识到了这一点,发达国家才纷纷在强化海洋保护区或海洋带执法的同时,扩大公众对相关制度的参与,希望通过与公众的持续交流与互动来达到一种自愿遵守的效果。如美国国家海洋与大气管理署下设的渔业法律执行办公室在加强打击非法捕鱼的同时,也在努力推行所谓的社区导向政策与问题解决计划,希望通过该计划实现与利益相关主体的沟通、交流与教育的目的。英国的自愿型海洋自然保护区实践更是清楚地显示公众参与在提高海洋保护区管理有效性方面的作用[7]。然而,中国现有海洋保护区的管理多以区内管理工作人员为主,区外群众很少或完全被排除在保护区管理工作以外;实际上,区内群众反而常常被当作需要严加防范的潜在破坏者。{10}然而,面对浩瀚的海洋,单一依靠政府的强力执法来维护保护区生态环境,其管理有效性必然会大打折扣。
  缺乏具体法律规则支持的海洋保护区生态补偿制度同样是影响当前海洋保护区生态保护有效性的重要制度因素。生态补偿源于生态学,本意是指生态系统在遭受异常扰动时,系统所表现出来的缓和干扰、自我调节、恢复的能力。这一概念随后被引入法学领域,是指在合法利用资源过程中,生态资源使用人和受益人对资源的所有权人或对该资源的保护付出了代价的人支付相应费用的法律制度。{11}因此,既然海洋保护区为全国和区域提供了生态服务,全社会也理应对其予以相应的补偿。然而中国当前海洋保护区除中央部分专项财政补贴以外,主要依靠地方财政来维持保护区的日常管理。但问题是,除部分发达的沿海地区的地方政府之外,多数地方政府根本无力承担此类财政支出,由此也造成了当前部分海洋保护区“建而不管”的问题。此外,保护区所在地区及其公众也为保护区的建设做出了牺牲。因为保护区的划定,他们被剥夺了发展自身经济、摆脱贫困的权利,如果不对这些保护区内部的民众,以及在保护区划定海域或邻近海域捕鱼的传统渔民因此而承担的损失/做出的牺牲予以补偿,显然有违生态公正。然而,针对这方面的生态补偿,目前在立法层面并未跟进。
  正是囿于海洋保护区在海洋生态安全维护方面的上述局限,在借鉴陆域生态环境保护实践和山东渤海湾生态环境保护经验基础上,自2012年开始,中国开始在沿海试点海洋生态红线。2016年6月,国家海洋局发布《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》(简称《意见》)和《海洋生态红线划定技术指南》(简称《技术指南》)来指导海洋生态红线试点工作。2016年11月,经修订的《海洋环境保护法》正式将海洋生态保护红线制度纳入海洋环境保护基本法,海洋生态红线正式在法律层面得到确认。截至2017年1月,中国沿海11个省(区/直辖市)已全部完成海洋生态红线划定。全国30%以上管辖海域,35%的自然岸线被纳入海洋生态红线的管控范围。{12}
  二、海洋生态红线对中国海洋生态安全法律制度的完善
  2011年10月,《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出:“应在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。”此后的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调以“生态保护红线”等措施来完善中国生态环境保护管理体制,建立更为系统和完整的生态文明制度体系。这些文件的出台,充分表明“生态红线”已经成为中国生态文明建设的重要内容。2016年6月,国家海洋局率先发布《意见》,并配套印发《技术指南》,用以指导全国海洋生态红线划定。2016年11月,经修订的《海洋环境保护法》正式将海洋生态保护红线制度纳入海洋环境保护基本法,海洋生态红线制度在法律层面正式得到确立。
  (一)“海洋生态红线”的基本概念
  “红线”概念起源于城市规划,是指不可逾越的边界或禁止进入的范围,红线具有法律强制效力,任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。{13}海洋生态红线指为维护海洋生态健康与生态安全,将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格分类管控的制度安排。
  按照目前国内学者对生态红线内涵和外延的界定,生态红线的内涵和外延主要包括生态功能红线、环境质量基线、资源利用红线三个方面的内容。{14}作为维护国家海洋生态安全的根本性制度,海洋生态红线不再局限于对少数具有典型性、代表性的海洋生

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【注释】                                                                                                     
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