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【期刊名称】 《中州学刊》
“三权分置”中土地经营权的物权化研究
【英文标题】 Study on the Real Right of Land Management Right in the "Separation of Three Rights"
【作者】 王康【作者单位】 郑州大学法学院{博士生}
【中文关键词】 土地所有权;土地承包权;土地经营权;用益物权
【英文关键词】 land ownership; the contractual right of land; land management right; usufructuary right
【文章编码】 1003-0751(2018)12-0053-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 12
【页码】 53
【摘要】 将农村土地经营权的法律性质确定为物权,既符合“三权分置”改革的目标,又是实现农业现代化的必由之路,且不违背集体土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损等农地制度改革的政策底线,具有现实可行性。农村土地经营权物权化的理论困境源于相关理论和法律上的思维定式。通过将土地承包权重构为身份性财产权,将土地经营权视为与土地承包权具有同等地位的基于集体所有权的独立权利,便可破解这一理论困境。在制度设计上,应当在明确集体土地所有权、重构农地承包权的基础上,将农村土地经营权设计为完全意义上的用益物权,赋予其流转、抵押、入股等权能,以实现农地“三权分置”的政策初衷。
【英文摘要】 To define the legal nature of rural land management right as real right is not only in line with the goal of the reform of " separation of three rights", but also the only way to realize agricultural modernization. It is not against the policy bottom line of the reform of agricultural land system, such as the unchanged nature of collective land, the red line of cultivated land, and the interests of farmers. The theoretical dilemma of the real right of rural land management stems from the relevant theories and legal thinking patterns. This theoretical dilemma can be solved by reconstructing the land contractual right into property right with identity and treating the land management right as an independent right based on collective ownership which has the same status as the land contractual right. In terms of institutional design, on the basis of defining the collective land ownership and reconstructing the contractual right of land, rural land management right should be designed as usufructuary right in a complete sense, giving it the power of circulation, mortgage and equity, so as to realize the original intention of the policy of " separation of three rights" of farmland.
【全文】法宝引证码CLI.A.1252991    
  农村土地“三权分置”的关键是确定土地经营权的法律性质。关于农村土地经营权的性质,目前主要有“物权说”和“债权说”两种观点。“物权说”虽然受到较多学者支持,但在理论、实践和立法层面还存在诸多问题。本文分析农村土地经营权物权化的现实基础和理论困境,并探讨科学配置集体土地所有权、承包权和经营权的制度方案。
  一、农村土地经营权物权化的现实基础
  农村土地“三权分置”关系到农民切身利益、国家粮食安全、农村社会转型和农业现代化,需要慎之又慎。在“三权分置”中实现土地经营权物权化,能够突破家庭联产承包责任制面临的瓶颈约束,与农业现代化的需求高度契合。
  1.农村土地经营权物权化有利于解决相关制度问题和现实矛盾
  有学者认为,如果将农村土地经营权界定为债权,则其设定形式灵活、设定程序简便、内容丰富。[1]为实现改革目标,可以赋予分置后的农村土地经营权一定的支配、排他性效力以利于其流转。[2]笔者认为,“债权说”只是对“两权分离”体制下农村土地权利体系的重述。在“三权分置”改革中,农村土地经营权物权化具有“两权分离”难以替代的作用。
  (1)农村土地经营权物权化是实现农地制度改革目标的必然要求。根据中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,“三权分置”改革的关键在于放活土地经营权,给经营权人稳定的经营预期,赋予经营权转让、抵押、入股等权能。这些制度目标只能通过土地经营权物权化得以实现。一方面,有恒产者有恒心,如果土地经营权不能物权化,将极大地增加经营者的交易成本和维权成本,最终影响投资经营的稳定性。另一方面,相较于债权,物权在担保价值上更有保证,在入股方面受到的限制较少,在流转过程中更能保证交易安全。只有予以物权化,才能真正放活农村土地经营权,充分实现其流转、担保、入股等权能。
  (2)农村土地经营权物权化是弥补农村土地制度缺陷的必要举措。“统分结合,双层经营”的家庭联产承包责任制在改革开放初期促进了农业生产力发展,但随着实践发展,其弊端逐渐显现。土地承包经营权主体的身份性及客体的实物性限制了农地权利流转,不利于农业现代化、农村人口流动和城乡一体化发展。[3]如果解除身份限制,允许土地承包经营权社会化、市场化流转,又与坚持农村集体所有权、发展农村集体经济的制度目标相冲突。要走出这一两难困境,就必须实现农村土地经营权物权化。农村土地经营权物权化以后,土地承包权、土地经营权各司其职:土地承包权的身份特征被保留,以发挥其社会保障和集体成员资格维持之作用;土地经营权被塑造成符合市场交易需求的、完全意义上的物权,填补承包经营权本应发挥却在“两权分离”体制下无法发挥的用益物权的功能,促进农地流转。这样一来,就能在不减损集体利益和农民利益的前提下,构造符合现代农业发展要求的农村土地经营权。
  (3)农村土地经营权物权化是发展现代农业的必由之路。目前,我国农业发展陷入困境,单家独户经营碎片化土地与农业现代化的要求严重不符。这一局面需要通过农村土地经营权物权化来扭转。其一,农业规模化与土地流转的顺畅性直接相关。物权化的土地经营权在流转期限、权属明晰程度、权能效力等方面优于债权化的土地经营权。即便通过法律赋予债权某些支配、排他性权能,债权的流转效果也无法与物权的相比拟。只有将农村土地经营权物权化,才能激活土地流转,实现农业经营规模化。其二,农村土地经营权物权化有利于农业集约化发展。农业集约化是指在单位土地面积上投入更多劳动、技术与资金,在增加农业产量的同时降低农业生产成本。将农村土地经营权物权化,能充分发挥土地的抵押融资功能,为经营者提供资金保障。经营权的长期性和稳定性能保证经营者持续进行技术投入和农地改良。其三,农业产业化需要发挥新型经营主体的作用。农村土地经营权物权化可使经营者获得权属明确的财产权,吸引更多工商资本投资农业。建立在公示基础上的对世性土地经营权能保障市场交易安全,降低交易成本。物权性土地经营权在权能效力上的优势可以增加经营者与各类市场主体进行合作、竞争的空间与活力。
  2.农村土地经营权物权化具有可行性
  中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出:“必须坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损‘三条底线’,防止犯颠覆性错误。”习近平总书记2016年在安徽省凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时强调:不管怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。[4]农村土地经营权物权化不违背农村土地制度改革的原则和底线,能强化集体所有权、提高耕地利用率、保障和增加农民利益,具有现实可行性。
  (1)农村土地经营权物权化不会损害集体土地所有制。家庭联产承包责任制激发了农民个体的积极性,同时消散了农民的集体凝聚力。“统分结合”事实上成了“有分无统”,小规模的家庭经营导致分散经营的困境。[5]随着农地第二轮承包以及农村税费改革对农业税和村提留的取消,集体与农民之间、集体土地所有权与承包经营权之间的联系逐渐松散,集体与集体所有权的作用进一步减弱。在这一背景下,农村土地经营权物权化不仅不会削弱集体土地所有制,反而可以增强集体土地所有权的权能。其原因在于:第一,土地承包经营权是一种用益物权,是从集体土地所有权中分离出来的占有、使用、收益权能,在此前提下构建物权化的土地经营权,不可能造成集体土地所有权的弱化。第二,农地“两权分离”框架下的土地承包经营权既具有身份性也具有财产性,其流转势必影响集体土地所有权的性质及集体土地主体的确定性。实行“三权分置”后,流转的只是具有单纯财产权性质的土地经营权,这从根本上保证了集体土地所有权的性质及集体土地主体处于确定不变的状态。第三,物权化的土地经营权不仅解除了身份性限制,而且往往源于集体土地所有权,因此,在土地经营权流转过程中,集体在资源配置中的优势可以得到充分发挥,集体所有权的收益权和处分权能可以得到充实。
  (2)农村土地经营权物权化不会危及耕地红线和农业生产。“三权分置”可能带来农地利用的非农化、非粮化的现实风险,土地经营权物权化可以有效防范这一风险。目前,农地流转主要以债权的方式实现,依据合同自愿的原则,土地用途由出租人和承租人约定,农地被非农化利用的风险大增。若将农村土地经营权确立为一种物权,则依据物权法定原则,土地经营权的内容由法律直接规定,不得由当事人自由创设,一旦经营者改变土地用途或破坏耕地,原权利人就有权收回土地经营权,政府也可以对经营者实施行政处罚。农村土地经营权物权化还可以有效解决农地撂荒问题。随着城市化进程的加快和城乡差距的拉大,一些农村人口从事农业生产的积极性下降,出现了耕地撂荒、农村空心化等现象。通过农村土地经营权物权化,由新型农业生产者对土地进行改良利用,提高农业生产力,吸引农业劳动力,才能真正实现农村土地资源的优化配置。这才是解决农业生产问题的根本途径。
  (3)农村土地经营权物权化不会减损农民利益。有学者认为,在农地“三权分置”中创设物权化的土地经营权会架空现有的土地承包经营权,不符合尊重农民主体地位及当事人意思自治的法律理念。[6]笔者认为不然。农地“三权分置”并不能一蹴而就,应在尊重农民意愿的前提下因地制宜地进行。在法律上将农村土地经营权确定为物权,只是为现实中农地权利配置提供一条新的路径,而并非强制性地全面推行农村土地“三权分置”。“三权分置”必须符合一定的条件:它适合于经济发达地区,在这些地区,摆脱土地束缚的农民可以找到工作,存在较强的、能够保障农民利益的集体经济组织。如果某一地区的生产力水平还不够高,土地承包经营权仍可满足农业发展需要、仍符合农民的利益需求,该地区就可以继续保持“两权分离”式的家庭联产承包责任制,待时机成熟后再进行“三权分置”改革。[7]当前,农村土地承包经营权兼具社会保障和生产要素分配的功能,存在功能超载的现象。[8]如果单纯强调后一功能,势必影响前一功能;如果过于强调前一功能,就会阻滞农业现代化进程,最终损害农民利益。在农地“三权分置”改革中,可将土地承包权作为保障农民利益的权利,同时建立一种纯粹的用益物权——土地经营权,充分发挥农村土地的生产要素分配功能。这一措施不仅可维持原有的农村社会保障服务,还可使农民享受放活农村土地经营权带来的收益,并消除农民进入城市的后顾之忧。农民的核心利益得到充分保证,其总体利益得以增加。
  二、农村土地经营权物权化的理论基础
  实现农村土地经营权物权化的最大障碍在于法理逻辑层面的矛盾。依据物权的基本理论,一物之上不得同时设立两个以上的所有权,也不得同时设立两个以上性质相冲突的定限物权。物权化的土地经营权应当具有占有、使用、收益的权能,应属用益物权,但这样就和原有的土地承包经营权产生了性质冲突。有学者因此提出,农村土地经营权物权化要经受私法关于他物权生成逻辑的理论及规范检视,要回应“在他物权之上如何生成性质及内容相冲突的他物权”的诘问,否则不具有理论基础。[9]
  1.农村土地经营权物权化之理论困境的缘起
  农村土地经营权物权化的理论困境源于目前学术研究及政策、立法层面的思维定式,即:土地经营权被视为从承包经营权中分离出来的权利,土地承包权则被视为承包经营权分离出经营权后的“剩余”,甚至被作为土地承包经营权的“简称”。笔者认为,这一思维定式存在两大谬误。其一,土地经营权不可能从土地承包经营权中分离而来。作为“母权”的土地承包经营权在流转、担保、入股等方面受到诸多限制,由其分离出来的土地经营权却有更为强大的功能,这显然不符合权利设定与承继的基本法理。正因为此,有学者认为,土地经营权作为一种用益物权并非来源于土地承包经营权,而是来源于集体所有权。[10]其二,土地承包权不应是土地承包经营权的“剩余”“简称”。即便认为土地承包经营权中可以分离出土地经营权,其“剩余”仍应是土地承包经营权而非土地承包权——正如所有权分离出他物权以后,其“剩余”依然是所有权。这是物权的基本逻辑。中央政策文件中的用语非常严谨,“三权分置”改革中土地承包权的内容与功能应与土地承包经营权有别,否则,完全没有必要浪费政策与立法成本去设计所谓的土地承包权,这样的设计只会带来农民无法理解的现实风险。[11]土地承包权是“三权分置”框架下的新型权利

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