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【期刊名称】 《中州学刊》
农业领域公私合作的困境及法律对策
【英文标题】 Dilemma and Legal Countermeasure of Public private Cooperation in Agriculture
【作者】 张帅梁
【作者单位】 河南农业大学文法学院{副教授},中国社会科学院研究生院{博士生}
【中文关键词】 乡村振兴;公私合作;实践困境;法律对策
【英文关键词】 rural revitalization; public-private cooperation; practical dilemma; legal countermeasures
【文章编码】 1003-0751(2018)12-0068-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 12
【页码】 68
【摘要】 推行农业领域公私合作是实施乡村振兴战略的有效手段,对这一措施面临的诸多制约因素,需要通过相应的法律制度予以化解。 村委会作为合作双方的代理人容易受熟人社会影响和利益诱导而损害被代理人利益,因而需要在法律上明确其特别法人的地位及相应的权利和义务。 针对农业领域公私合作的资金来源不足、资金供给难以持续的问题,应当构建长效投资机制,包括加大基层政府的财政支持力度,疏通社会资本进入农业的渠道,鼓励农民投资农业等。要甄别公共事务性与商业经营性合作项目,分别采用土地征收程序、土地流转程序,注意农村土地政策创新与涉农法律稳定之间的协调,以防范农业领域公私合作中的土地供给乱象。
【英文摘要】 Public-private cooperation in agriculture field is an effective means to implement the rural revitalization strategy, which faces many constraints and needs the support and regulation of the corresponding legal system. Village committees, as agents of both sides of cooperation, are vulnerable to the social influence of acquaintances and benefit inducement, which may damage the interests of the principals. Therefore, it is necessary to clarify the status of their special legal persons and their corresponding rights and obligations in law. To solve the problems of insufficient and unsustainable sources of funds for public-private cooperation in agriculture, it is necessary to build a long - term investment mechanism, including increasing financial support from grass - roots governments, dredging channels for social capital to enter agriculture and encouraging farmers to invest in agriculture. In order to eliminate the disorder of land supply in public-private cooperation in agriculture, we should distinguish between public affairs and commercial cooperation projects, adopt land expropriation procedures and land transfer procedures respectively, and pay attention to the coordination between rural land policy innovation and legal stability concerning agriculture.
【全文】法宝引证码CLI.A.1252992    
  2017年中央一号文件将公私合作(Public?Private?Partnership,以下简称PPP)确定为财政支农投入机制改革的重要措施,中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》也提出积极引导和撬动社会资本投向农业和农村。在农业领域推广PPP,能够为促进乡村发展、增进农民福祉汇聚更多力量,提供市场化、社会化的农业产品和服务。不过,实施农业领域PPP涉及农村土地制度完善,农业投资途径创新,基层政府、社会投资者与农民、村委会之间的利益关系等问题。解决这些问题,需要进行相关法律制度创新和完善。
  一、农业领域PPP的立法和实践状况
  我国有关农业领域PPP的立法主要有三类:第一类是《招标投标法》《政府采购法》《预算法》《环境保护法》《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等法律中的有关规定,这类规定对农业领域PPP项目的运行起到了宏观指导和某些方面的规范作用。第二类是专门适用于农业领域PPP的规范性文件,如《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资机制体制的指导意见》《财政部农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》。这类文件规定了推进农业领域PPP的指导思想、重点领域、项目流程和制度保障,但原则性内容较多,约束力不强。第三类是国家发改委、财政部作为国家层面的PPP项目的主管部门,制定了大量规范性文件,适用于包括农业领域PPP的所有形式的PPP。上述立法对实施农业领域PPP起到了基本规范作用,同时存在诸多问题。比如,现有关于农业领域PPP的专门立法层次较低,存在部门利益法制化的现象,急需更高层次的统一立法。又如,国家发改委制定的有关文件与财政部制定的有关文件在社会资本的范围、PPP项目的招标方式等方面存在较大不同。立法层面的矛盾势必导致实践中的乱象。
  2014年以来,我国PPP项目整体上呈现蓬勃发展的势头,但农业领域PPP项目并不多。财政部发布的《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年第2期季报》显示,截至2018年6月,全国PPP综合信息平台项目管理库的7749个项目中,农业领域PPP项目仅有53个、占0.7%,投资额仅516亿元、占0.4%;在3325个落地项目中,农业领域PPP项目仅有21个、占0.6%,投资额仅285亿元、占04%;在866个落地示范项目中,农业领域PPP项目仅有5个、占0.6%。这些数据在一定程度上反映了我国农业领域PPP的发展状况:项目数量少,投资不振;项目落地率低,进展缓慢;项目边界不够清晰,发展不充分。出现这种局面的原因主要有两个方面:其一,较之市政工程、交通运输等领域,农业领域的项目具有收益不稳定、周期长、回报率低等特性,难以吸引社会资本。其二,在现有体制机制下,农业领域PPP的运行面临一些难题,需要通过完善相关法律制度予以解决。
  二、农业领域PPP运行中遇到的突出问题
  1.主体问题
  农业领域PPP涉及的主体包括政府、社会资本方、农民和村委会,其中,村委会作为集体组织的代言人和基层政府的协助者,对项目的启动和运行起着重要作用。实践中,村委会担任双重代理人的角色。一方面,村委会是农民的代理人,代表农民与基层政府和社会资本方谈判。我国《村民委员会组织法》第2条规定,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。据此,很多地方的村委会实际上代行村集体经济组织的职能。就农业领域PPP项目而言,村委会在土地转让、收益分配、项目资产确权等方面有较大话语权。另一方面,村委会是基层政府和社会资本方的代理人,代表他们与村民沟通。虽然村委会只是接受基层政府的指导,但这种指导的权威性是不言而喻的。村委会对乡村复杂的关系和利益有比较深入的了解,农村工作经验比较丰富。因此,在农业领域PPP项目中,乡镇政府和社会资本方一般都委托村委会沟通协调民意及办理置换土地、建设基础设施、分配租金收益等事务。这种双重代理在法律上并不构成滥用代理权。因为在农业领域PPP项目的基础合同中,当事双方是基层政府和社会资本方,农民并不是合同当事人。另外,根据我国《民法总则》第186条的规定,只要合同双方事先同意或事后追认,村委会在农业领域PPP项目中同时作为农民和基层政府、社会资本方代理人的行为就是有效的。
  虽然村委会在农业领域PPP项目中的代理权来源合法,但其代理行为存在较大的风险。农业领域PPP项目运行中各方的诉求存在冲突。政府希望完善农村基础设施、发展乡村公共服务、促进农业规模化现代化发展、缓解财政困局;社会资本方追求投资利益最大化;农民期盼获得土地租金收益、项目分红和就业安排。如果三方围绕财政补贴、项目成本、利益分配、违约责任等展开博弈,作为代理人的村委会就很难在各方利益之间寻求平衡点。村委会既是乡村熟人社会的一部分,又受到政府权威的影响和社会资本方的利益诱惑,容易在代理活动中偏向一方,尤其是有意无意地忽视农民权益。此外,村委会及其成员也有利己的冲动,其独特的纽带地位为其提供了利益寻租的空间。这一点应当在农业领域PPP项目运行中予以关注。
  2.资金问题
  资金来源不足是制约农业领域PPP发展的一个关键因素。实践中农业领域PPP项目的资金来源主要是政府财政和社会资本,从目前的情况来看,这两个方面都显得供给乏力。一方面,没有农业税费来源以后,很多地方基层政府财政缺少二三产业支撑,收入不足、债务增长,其自身的财政支出还依靠上级财政拨款和转移支付。另一方面,涉农项目见效慢、收益低、风险大等特性制约了社会资本的投资热情,鼓励民企私企投资PPP项目的政策导向将本应承担更多社会责任的国企置于农业领域PPP项目之外。还有一个问题是,农业领域PPP项目运行中的资金供应缺乏持续性。农业领域PPP项目的标的多是农业基础设施和农村公共服务,无论是对原有基础设施进行改造升级,对农村服务资源进行内部调整和外部调配,还是培育新型现代化农业,都需要相当长的时间、相当多的资金,一些实力不够雄厚的社会资本方往往在项目启动后不久就丧失了继续投资的能力或动力。缺乏后续资金支持的农业领域PPP项目既浪费了资金、土地等资源,也稀释了基层群众共享共建、振兴乡村的信心。
  3.土地问题
  农业领域PPP项目与集体土地有着密切联系。三权分置”改革为农村土地有序流转提供了制度支持,也使农业领域PPP项目有了比较宽松的制度环境。在“三权分置”改革背景下,农业领域PPP项目的运行经常遇到一些土地方面的问题。其一,土地获取路径问题。公益性农业PPP项目(提供基础设施、公共服务等)与经营性农业PPP项目(建设农业产业园区、田园综合体等)的土地获取路径不同:前者所需土地应

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}中央财经大学政信研究院.中国PPP行业发展报告(2017~2018)[ M].北京:社会科学文献出版社,2018.43.
  {2}万树.乡村振兴战略下特色小镇PPP模式融资风险分析[ J].西南金融,2018,(10).
  {3}刘振伟.乡村振兴中的农村土地制度改革[ J].农业经济问题,2018,(9).
  {4}陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架[ J].法学研究,2014,(4).
  {5}孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[ J].中国社会科学,2016,(6).
  {6}潘俊忠.农村土地“三权分置”:权利内容与风险防范[ J].中州学刊,2014,(11).
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