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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
论基于利益分享的农村土地权利制度
【英文标题】 On Rural Land Rights System from Benefits Sharing
【作者】 龚暄杰
【作者单位】 西南政法大学中国农村经济创新法制研究中心
【中文关键词】 农村土地;利益分享;土地权利;土地法制
【英文关键词】 rural land; benefits sharing; land rights; land law
【文章编码】 2095-3275(2019)01-0031-16【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 31
【摘要】 基于利益分享的农村土地权利制度是现有法律权利体系的补充,内生于已有的民事权利制度。配置合理的农村权利体系是农村集体土地增值利益分享的重要保证。在农村土地权利制度三大核心范畴中,契约是中介性范畴,利益是目的性范畴,权利是手段性范畴。将权利体系的构建放置到三种基本契约模式中去,成员权制度是反复博弈之后社会规范嵌入的结果,是针对关系契约中的不确定性进行的适应性制度安排,在现有的法律制度之下应通过分类契约来治理完善土地权利制度,建立征收前与关系契约相关的成员权制度和征收中与交易契约相关的处分权制度,通过“所有权——成员权——承包权——承包土地使用权——土地经营权”的逻辑落实土地处分权,间接实现承包经营权与土地经营权的分离,推动经营权的债权物权化。
【英文摘要】 The rural land rights system based on benefit sharing is a supplement to the existing legal rights system, which is endogenous to the existing civil rights system. Reasonable allocation of rural rights system is an important guarantee for value-added benefit sharing of rural collective land. Starting from the three core categories of rural land rights system-benefit, right and contract, this paper holds that the contract is fallen into medium category, the benefit is fallen into purpose category and the right is fallen into the means category. Three kinds of social relationships in the land expropriation are based on the three kinds of common basic relationships, existing in the three kinds of contracts, thus three kinds of governance modes shall be applied. This paper analyses the land value-added and the exercise of rights under different land use conditions, considers that the membership right system is the result of the embedding of social norms after repeated games, and is an adaptive institutional arrangement for the uncertainty in the relationship contract. It puts forward the classification of governance by classified contract under the existing legal system. In order to improve the land right system, the membership right system related to the relationship contract before expropriation and the disposition right system related to the transaction contract in expropriation are discussed. It is suggested that the land disposition right should be implemented through the logic of “ownershipmembership right-contract right-contracted land use right-land management right”,and the separation of contractual management right and land management right should be indirectly realized.the real right of creditor’s right. Then, creditor’s right of the management should turn into property right.
【全文】法宝引证码CLI.A.1253007    
  权利是法哲学的基石范畴[1]。从市场经济的角度来看,权利—义务关系与权利—权力关系作为法学核心范畴[2],促使权利最终必须回归到不同的契约关系中去获得价值,土地权利制度的规范目的要在促进土地等有限资源的有效率使用、减少交易成本与实现公平正义、权利社会化之间妥当衡量[3]。
  农村土地利益的分享在法律上最终体现为权利的配置。通过分配权利法律制度的构建对分享权利体系进行完善,能够为农村土地利益的分享提供基本权利基础。农村土地利益分享的分配权利法律制度是现有的法律权利体系的补充,内生于已有的民事权利制度。通过对农村土地利益分享的集中关注,完善相关分配权利,特别是保障农民等利益主体对农村土地利益的处分权、成员权等分享权利。
  一、农村集体土地增值过程中的土地权利与权利重构
  在法治的体系内对土地征收中的利益分享进行探讨,利益、权利和契约是三大核心范畴。如下表所示,其中契约是中介性范畴,利益是目的性范畴,权利是手段性范畴[4]。
  表1:农村土地利益分享问题的相关范畴

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│目的性范畴    │中介性范畴    │手段性范畴    │主体性范畴    │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│利益       │契约       │权利       │农民权利     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│群体利益     │关系契约     │社会权      │成员权      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│个人利益     │交易契约     │私权利      │处分权      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│公共利益     │公共契约     │公权力      │社会保障权    │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  农村土地利益分配不公的根源在于各种制度性和非制度性权威对农民土地利益的恣意妄为,以及国家法在面对权力时所表现出的尴尬。契约型权威和契约性法律的创建以及农民法律意识的重塑则是制度重构的关键[5]。
  农村集体土地的权利主体存在复合性,既有国家的土地发展权,也有集体的土地所有权,还有农民个人的使用权。但是,这些权利的权能并非一成不变。随着农村集体土地的增值,这些土地的权能和行使状态也会发生变化。这些土地权利之间的博弈和协调正是农村土地利益分享的前提。分析这些权利与土地增值之间的联动关系或许能够找到完善农村土地利益分享的权利体系的方向。
  (一)不同土地利用情况下土地增值发展变化情况
  我们通过下列几个表格来看不同土地利用情况下土地增值发展变化情况。
  表2:农户自耕自种下土地增值的权利状态

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│权利主体     │权利束      │权能       │行使状态     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│国家       │土地发展权    │规划权      │休眠       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │休眠       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│集体       │土地所有权    │处分权      │休眠       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │休眠       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│农户       │承包经营权    │部分处分权    │休眠       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │自然增值     │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │占有权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │使用权      │激活       │
│         ├─────────┼─────────┼─────────┤
│         │宅基地使用权   │占有权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │使用权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │休眠       │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  表3:家庭承包土地经营权流转下土地增值的权利状态

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│权利主体     │权利束      │权能       │行使状态     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│国家       │土地发展权    │规划权      │休眠       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │休眠       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│集体       │土地所有权    │处分权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │半激活[6]     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│集体成员     │成员权      │优先购买权    │激活       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│农户       │承包权      │部分处分权    │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │资产增值     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│用地者      │经营权      │占有权      │新增       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │使用权      │新增       │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  表4:农村居民房屋交易下的土地增值的权利状态

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│权利主体     │权利束      │权能       │行使状态     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│国家       │土地发展权    │规划权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │休眠       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│集体       │土地所有权    │处分权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │无变化      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│集体成员     │成员权      │优先购买权    │激活       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│农户       │宅基地使用权   │占有权      │出让       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │使用权      │出让       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │增值       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│用地者      │宅基地使用权   │占有权      │获得       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │使用权      │获得       │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  表5:农村集体土地非正规交易[7]下土地增值的权利状态

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│权利主体     │权利束      │权能       │行使状态     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│国家       │土地发展权    │规划权      │激活[8]      │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │休眠       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│集体       │土地所有权    │处分权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │资产增值     │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  (续表)

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│权利主体     │权利束      │权能       │行使状态     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│农户       │承包权      │部分处分权    │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │资产增值     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│用地者      │经营权      │占有权      │新增       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │使用权      │新增       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │资产增值     │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  表6:农村集体经营性建设用地直接上市交易下土地增值的权利状态

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│权利主体     │权利束      │权能       │行使状态     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│国家       │土地发展权    │规划权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │激活       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│县级政府     │         │优先购买权    │有条件激活    │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│集体       │土地所有权    │处分权      │激活       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │资产增值     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│农户       │成员权      │收益权      │激活       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│用地者      │经营权      │占有权      │新增       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │使用权      │新增       │
│         │         ├─────────┼─────────┤
│         │         │收益权      │资产增值     │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  表7:农村集体土地征收下土地增值的权利状态

┌───┬─────────┬─────────────────────┬────┬───┐
│权利主│         │征收阶段                 │    │   │
│体  │         │                     │    │   │
│   ├─────────┼────┬───────────┬────┼────┼───┤
│   │征收时      │    │征收后开发前     │    │出让  │   │
│   ├────┬────┼────┼───┬───┬───┼────┼────┼───┤
│   │权利束 │权能  │状态  │权利束│权能 │状态 │权利束 │权能  │状态 │
├───┼────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┼───┤
│国家 │土地发展│规划权 │激活  │土地发│规划权│激活 │土地发展│规划权 │激活 │
│   │权   │    │    │展权 │   │   │权   │    │   │
│   │    ├────┼────┤   ├───┼───┤    ├────┼───┤
│   │    │收益权 │休眠  │   │收益权│休眠 │    │收益权 │激活 │
│   ├────┴────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┼───┤
│   │         │    │土地所│占有权│激活 │土地所有│占有权 │激活 │
│   │         │    │有权 │   │   │权   │    │   │
│   │         │    │   ├───┼───┤    ├────┼───┤
│   │         │    │   │使用权│激活 │    │使用权 │出让 │
│   │         │    │   ├───┼───┤    ├────┼───┤
│   │         │    │   │收益权│资产增│    │收益权 │资产增│
│   │         │    │   │   │值  │    │    │值  │
├───┼────┬────┼────┼───┴───┴───┼────┼────┼───┤
│集体 │土地所有│处分权 │休眠  │           │    │    │   │
│   │权   │    │    │           │    │    │   │
│   │    ├────┼────┤           │    │    │   │
│   │    │收益权 │激活  │           │    │    │   │
├───┼────┼────┼────┼───────────┼────┼────┼───┤
│农户 │成员权 │收益权 │激活  │           │    │    │   │
├───┼────┴────┼────┼───────────┼────┼────┼───┤
│用地者│         │    │           │建设用地│占有权 │新增 │
│   │         │    │           │使用权 │    │   │
│   │         │    │           │    ├────┼───┤
│   │         │    │           │    │使用权 │新增 │
│   │         │    │           │    ├────┼───┤
│   │         │    │           │    │收益权 │资产增│
│   │         │    │           │    │    │值  │
└───┴─────────┴────┴───────────┴────┴────┴───┘

  从以上的表格我们可以看到,在不同的土地利用状态下,土地权利的行使状态不尽相同,土地的增值和收益归属也在发生变化。下面我们再对其演变规律和原因进行进一步的分析。
  (二)土地利益分享问题存在的根源
  综合来看,农民拥有的土地承包经营权仅仅是“准土地股权”。作为应对土地公有、公社统一经营造成的农业危机的临时性妥协的结果,形成了农民虽然没有所有权,却能拿承包的土地入股、获得土地股权、分享股权收益的权利结构[9]。中国的农民集体是“被集体化”的产物[10],这是农村集体土地之上的所有权不是完全产权的根本原因。土地集体所有作为一种有意识的政治安排,是政治目的制造出来的一个过渡性概念[11],是国家以政治权力安排土地权利的霍布斯定理式的配置,最终形成了农村土地权利权能无力和权利主体无助的权利结构[12]。而政府从政治改造的主观动机出发,客观上却获得了土地资源剩余权利的实际控制权,因此,土地的集体所有主要是一种政治上的产权安排,是从意识形态而非实际的经济体制出发进行的权利构造,其在权利完整性方面是先天不足的。
  (三)土地利益分享中的博弈与协调
  土地产具有多权能、多分支、多层次的特点[13]。“非法转让”在现实中大量地合理存在着,“非法转让”是指未经土地用途转换将集体土地使用权进行转让的行为。非正规交易有两种情况:一是未通过土地管理部门批准,集体土地所有者与土地需求方直接协议转让未经国家征用的集体土地,收取“土地转让费”;二是以假借房屋转让、租赁、合作联营、入股、长期出租等名义事实上取得集体土地的使用权。农村集体土地非正规交易通过合同行为绕过《土地管理法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律、法规规定的国家规划权,使得集体、个人和土地使用者获益。这一利益结构中,损失的是国家的潜在利益,村民集体和个人都获得了现实利益,但是这一土地增值利益是不受法律保护的(但是,是否合理并应该在法律上予以承认是另外一个问题,这是法学上的农村土地利益与法律上的农村土地利益的分歧所在),因此,土地使用者以放弃法律保护为代价以较低的价格从村民集体和农户手中获得了土地使用权。在这种情况下,制度本意是要体现国家公权力对民事行为的干预,非正规交易以民事交易各方的共谋形成了规模巨大的以“小产权房”[14]为代表的农村集体土地使用权交易的非正规经济,这不仅是市场力量闯入的结果,也是在经济调控过程中政府和市场力量博弈和协调的结果。可以预见,如果不能有效改变制度设计,民间力量的共谋与国家权力在集体土地增值利益的分享中的博弈将长期现实存在,法学上的农村土地利益与法律上的农村土地利益的分歧将长期存在。
  (四)土地利益分享的方向
  不管理论上如何争论,事实上土地集体所有概念中原有的“私”属性处于逐步累积的过程中[15]。考察土地增值发展变化情况,农民个人的集体土地使用权作为基本权利的完整性正在回归,由于这种回归也成就了农村生产水平和土地增值水平的进一步提高[16]。与此同时,由于集体土地所有权被从制度上构造成了一项基本权利,拥有与私有财产权大体相当的权利内容[17],农民个人的承包经营权与集体土地所有权是共享了其作为基本权利的完整性增加所获得的剩余权利回归,在与国家权力的博弈过程中重新获得了相对的不可侵犯性和损失补偿能力。但是,农民个人的承包经营权与集体土地所有权在相互关系上来看却是此消彼长的,赋予谁更多的基本权利,这也正是不同模式中的价值取向差异。
  (五)统一集体土地使用权的尝试
  要实现农民的土地财产权利制度,需要创新土地制度,建立以现代物权为核心的土地财产权利体系,完善权利救济机制[18]。哈耶克说:没有财产权利就没有正义。土地用益物权作为农民的资产,其市场化中的财产权利受到学术界关注。土地增值利益分配的可行落脚点是从农民集体土地所有权层次下移到农民个体的“承包土地使用”层次,通过农民用益物权的价值市场化构建新的被征收人权利补偿制度[19]。现代物权法注重“物的使用”,因此,从用益物权的角度可以推动土地权利改革的现代化[20][21]。物权立法一般采用法定主义原则,而中国特有的农地制度又是一种“共有私用”的公共产权制度[22]。而对于宅基地而言,学者则认为宅基地的用益物权应与住宅的所有权、农民的居住权等等一体考量[23]。赋予农民“承包土地使用权”真正意义上的用益物权,其具体权利内涵的界定仍然需要法律的明确界定。
  尽管研究者呼吁将农村集体土地所有权写入《民法典》,以最直接的方式完成赋予农民和集体在农村集体土地之上基本权利的完整性,但是,这一意见看起来有点超前而不可接受。现阶段,不仅《民法典》不可能完成这个任务,《物权法》修订也几无可能,目前来看,现实的做法应该是将从《土地管理法》入手。例如,可以选择将《土地管理法》十四条第一款最后一句“农民的土地承包经营权受法律保护”中的“土地承包经营权”应修改为“承包土地使用权”,并且,《土地管理法》其他条款中使用的“土地承包经营权”都应当修改为“承包土地使用权”。从《物权法》的现行规定来看,“土地承包经营权”是作为一种最典型的用益物权制度来进行制度配置的,但是又实际上包含了成员权、承包权和土地使用权的权能,造成了权利超配的局面。严格来讲,“土地承包经营权”并不是一个科学的土地物权术语,其现在的权能配置是历史造成的“混搭”效果。如果不能将其纳入土地使用权范畴,再在此基础上又分出“承包权”和“经营权”就愈加使得问题复杂化,而且,也与我国土地公有制下土地权利体系中的其他土地物权名称不一致。因此,应当改“土地承包经营权”为“承包土地使用权”,以便与建设用地使用权、宅基地使用权、出让土地使用权、划拨土地使用权、林地使用权等土地物权形成一个统一逻辑术语体系。“土地承包经营权”,是20世纪80年代初农村土地承包责任制改革时使用的一个术语,那时的土地承包经营权并非是一个土地物权,因此,也不可能使用“承包土地使用权”这样的术语。从理论上来看,目前的土地承包权是土地承包经营权的前提和基础,两种权利的存在没有共时性。应然的状态是,从法律逻辑上讲,基于农村集体经济组织成员身份,产生了具有身份性质的成员权,承包权是成员权的延伸,承包权是土地承包经营权的前提和基础,即由于成员权获得了在承包土地时享有平等承包土地份额的权利(这种权利是可以放弃的),通过承包权行使和签订《土地承包经营合同》,农户才依法取得了承包土地使用权。这样从理论上理顺了成员权、承包权、承包土地使用权、土地经营权的关系,尊重了他们在性质、功能、救济方式等方面存在的较为明显的差异,为不同的权利人参与农村土地利益分享提供了恰当的权利依据。具体如图1所示。
  承包土地使用权,经《物权法》确认,成为一项具有私权性质的土地物权。农户取得承包土地使用权之后,才产生承包土地经营权。“承包土地使用权”当然包括了农民获得土地增值收益的权利,经营权人获得农村集体土地使用权让渡,可以基于债权分享到土地增值利益。由于历史的原因,1986年的《土地管理法》、2002年的《农村土地承包法》使用了“土地承包经营权”这一术语,这也使《物权法》等
  (图略)
  图1:农村集体土地统一使用权与土地利益分享
  相关法现在均使用这一术语。这尽管是一个名称使用的问题,但最终会涉及我国土地公有制下土地权利体系的科学构建问题。因此,可以首先通过《土地管理法》修订以正本清源。并且,在土地征收的协商、补偿、司法救济等事项中,充分考虑承包土地使用权人独立的物权地位,从法律上直接划分清楚集体土地所有权人与承包土地使用权人各自在土地征收行使权利的范围与事项。明确规定土地补偿费中集体土地所有权人应当分享的比例和拥有土地使用权物权的农民应当分享的比例,并建议其比例为集体为15%,农民为85%。在我国土地公有制和集体土地“双重物权结构”制度背景下,为了使农民的土地使用权明晰并能在土地市场依法自由流转,就必须在二者之间确定一个权利界线。
  (六)对经营权进行债权物权化改造
  作为实际占有人,经营权人对土地的增值具有巨大的影响,作为债权人影响了经营权人成为合法权利人之一参与农村集体增值利益的分享。建议对承包权之下的承包土地使用权与集体所有权之下的农村集体建设用地,进行债权物权化。一般来说,未流转情况下,承包农户享有土地承包权(不是所有集体成员都有耕种土地的意愿和能力);而在流转情况下,第三方经营者通过支付对价,获得了一定期限的土地经营权(一般期限比较长,超过了一般的民事合同),承包农户仍然享有体现为承包权的成员权,并且仍然是承包土地使用权人,只不过没有实际占有而已。此时,土地经营权人通过继受占有实际上获得了物权上的效力,从国际上将租赁权的债权物权化的通行做法以及对实际耕作者利益保护的需要来看,有必要对土地经营权这一债权进行物权化,以合理平衡并保护承包权和经营权这两项权利的利益分享功能。例如,土地经营过程中,政府应将全额农产品处置收益及相关补贴收益直接支付给经营权人,集体应将允许经营者在其经营的土地上根据土地经营的实际需要修建相应的房屋和设施,而在征收情况下,政府的该部分相关征地补偿也应该直接支付给经营权人,相应地,法院应该受理经营权人提起的征收补偿诉讼,而不得以其不是承包经营权人为由拒绝受理。
  二、土地征收相关的契约关系与分配权利
  当前集体土地征收补偿立法实质性动作仍然非常谨慎。目前,我国理论界和实务界在加大征地补偿力度方面形成了共识,具体方案有:一是基于农业用途加大倍数补偿;二是按征转用的市场价进行补偿。这些应该都是具体的操作,应该没有太大问题。但是如何从土地征收的基本制度进行方向性的选择,尚未形成共识。今后,土地征收补偿的立法修改应当从立法定位、权利划定、补偿标准等方面建立系统的修改方案[24]。
  在对权利分类进行分别补偿的思路上,有研究者提出构建多重被征收人的模式,从征收范围的角度提出按照征收客体的不同分层进行征收,根据需要征收的财产权确定被征收人[25]。这倒是一种建设性的思路,但是,这种模式实质是增加他物权和设定地役权,将使得权利结构更加复杂。
  法律权利的实质是社会关系的法律表现形式。对于农村土地利益分享而言,既然农村土地利益的分配是社会矛盾,就应该从理顺社会关系的角

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