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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
地方政府重大行政决策程序研究
【副标题】 以文本分析为视角【作者】 杨红
【作者单位】 苏州大学【分类】 行政法学
【中文关键词】 地方政府重大行政决策文本;分析;程序;完善
【文章编码】 1007-788X(2013)06-0090-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 90
【摘要】

重大行政决策兼具抽象行为与具体行为、外部行为与内部行为的特征,这对现有的行政行为理论带来巨大冲击,又因这一行为关乎重大利益影响,程序的规范显得更为必要。认真梳理蜂涌而至的地方政府重大行政决策程序规定,不难发现效力、范围、程序、制度设计等方面的差异。但这些地方立法和文件对于合理设计较高位阶的立法提供了有益的地方经验,国家层面的立法应注意相对统一重大行政决策的范围,系统设定重大行政决策的过程,规范问责制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1181166    
  在中国共产党和中央人民政府的持续关注下,行政决策行为的规范逐渐从一项政治任务走向依法行政、建设法治政府的具体活动.本文以文本分析为视角,通过对现有的地方政府重大行政决策程序规定的认真审读,结合行政法学的基本理论和行政程序制度,在对现有规定评析的基础上,希望对于地方政府重大行政决策程序的完善有所思考,进而对于我国全面制定行政决策程序立法提供有益的地方经验。
  一、地方政府重大行政决策的法律地位
  “决策”一词,最早见于我国先秦法家代表人物韩非之《韩非子·孤愤》,其中讲到:“智者决策于愚人,贤士程行于不肖,则贤智之士羞而人主之论悖矣”。管理学上的决策来自于西方管理学,一般将决策视为“人们就面临的问题所进行的目标确定、行动设计和方案选择的活动”。{1}根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)的官方辅导读本,“行政决策是指行政机关及其工作人员在处理国家行政事务时,为了达到预定的目标,对所要解决的问题或处理的事务拟定和选择行动方案,并作出决定的过程”。{2}行政决策作为一种行政行为,长期以来主要在行政学的视域下进行研究,未能引起行政法学理论研究的关注,现有的行政法教材很少论及行政决策这一行政行为。分析其原因主要有以下几点:首先,行政决策的性质界定有争议。传统行政法学的教科书大多以抽象行政行为和具体行政行为两大主线来展开行政行为的论述,而行政决策行为的归属很难绝对化地列入这两大类行政行为之中。早在上个世纪90年代,杨海坤教授在《中国行政法的基本理论》一书中指出:“根据行政管理活动过程不同阶段和性质,行政行为可以分为行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政补救行为等。”{3}这是行政法学界关于行政决策研究的代表性著作;其次,行政决策的范围不统一。对于行政决策的范围,学界的认识并不统一。比如抽象行政行为是否属于行政决策,理论界尚有争议。有的行政法教材有行政规划行为,那么行政规划是否应当归入行政决策呢?笔者注意到,我国较早规范行政决策的地方政府规章是《湖南省行政程序规定》,其中有关于重大行政决策的专门一节。根据这一《规定》,重大行政决策不包括抽象行政行为,但包括行政规划;最后,封闭式行政决策的影响。长期以来,行政决策被认为是政府的内部活动,是行政机关的管理行为,在实行行政首长负责制的行政机关内部,所谓的集体讨论决定,很容易变成行政首长说了算,唯领导马首是瞻。民间指的“三拍工程”,更是形象地说明了行政决策中的恣意行为。行政法学研究侧重于外部行政行为的传统进路,这在一定程度上遮挡了研究的视野,忽视甚至漠视行政决策对社会的影响。随着社会的发展,公民和各种社会组织参与社会管理的意识也在随之提高,这就要求各级政府要回应社会的要求,开门决策的趋势不可阻挡。
  根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》),“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,由此可见,“十二五”时期地方政府重大行政决策将成为落实《纲要》的常用方式,笔者以为,从行政法学的层面,认识和研究地方政府重大行政决策行为刻不容缓,对于该行为的法律地位可以从以下方面来认识。
  1.行为归属的独立性。自第二次世界大战后,特别是美国学者赫伯特·西蒙于1947年出版《行政行为—行政组织决策过程的研究》后,行政决策已逐渐成为行政管理研究的核心内容之一。中国共产党十七大报告提出:“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”在部分地区推行的大部制改革中,决策行为的独立性日益突出,地方政府规章对于重大行政决策更是给予了高度重视。行政法学理论不得不正视这一现实,现代行政方式的多元化发展趋势对于传统行政行为理论提出了许多新的课题。行政决策行为兼具抽象行政行为与具体行政行为的特性,比如《国家中长期教育改革和发展规划》就具有抽象性的特点,某个重大投资项目的决策又具有具体性的特点。有学者提出,“将政府的行为活动还可以按照微观、宏观的程度不同而分为微观性的行政行为、宏观性的行政行为、中观性的行政行为,行政决策主要是中观性的行政行为”。{4}行政决策又兼具外部行政行为与内部行政行为的特征,比如涉及教育、医疗卫生、住房、社会保障等重大民生政策的出台,某一产业领域经济政策的调整等就具有外部行为的特点,而像奖惩决定、政府系统省管干部的人事任免等就具有内部性特点。因此,从行政法学的层面加强对行政决策尤其是重大行政决策的研究,将其作为一种特殊的行政手段,分析探讨这一行为的理论问题,对于进一步认识重大行政决策,丰富和发展行政行为理论具有重要意义。
  2.利益衡量的客观性。广泛的利益分配是行政决策普遍表现出的一般特征。公共管理学视“利益”为公共决策的核心要素,主张公共决策的本质是政府对社会利益实行的权威性分配。这种利益分配包括利益选择、利益整合、利益分配和利益落实等环节过程。{5}从重大行政决策范围的界定来看,重大行政决策关系民众的切身利益,有些重大行政决策涉及面广,一旦作出,将会对于相关的利益主体带来持续的影响,因此,科学决策显得非常必要。行政决策的过程实际是各方利益的博弈过程,既不能漠视利益差异的客观存在,也不能夸大利益冲突。传统行政的封闭性,造成行政决策的随意性,决策失误给国有资产和环境保护带来的损失是我们必须正视的现实。现代行政强调民主、参与,完全一致的利益共识是很难达成的,但是,开放、透明的行政决策过程应当使得各方的利益诉求得以表达,各种利益的考量是行政决策的基础。在这里特别要指出的是:有序、理性的利益表达机制是科学行政决策的根本保障。
  3.程序规制的适度性。基于行政决策影响多方利益主体的现实,重大行政决策的规范化显得格外必要。一般认为,重大行政决策具有基础性、战略性、全局性、社会涉及面广、与公众利益密切相关等特点。重大行政决策要做到内容合法并不难,各地的规定也都设计了合法性审查。但是重大行政决策的方式、步骤、期限、顺序等内容应当在正当程序的要求下加以规范。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》的要求,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。这些要求也将会成为重大行政决策程序构建中主要考虑的制度。波斯纳断言“法治的本意就是要有一种制度性结构,按照无偏私且可预测的规范来操作的社会控制体系是一种价值巨大的公共善品”。{3}但是,过于严格僵化的法律规范并不适合行政决策的需求,反而可能将决策主体逼上不遵守法律的反面,在设计程序规范时,应当考虑到“制度疲劳”和法律负荷能力等因素,{7}注意程序规则的强制性与灵活性相结合。
  二、地方政府重大行政决策程序规定的文本梳理
  根据笔者统计,截至2012年10月,对重大行政决策程序进行规定的省、自治区、直辖市主要有十个,根据时间先后,分别是:四川省、重庆市、黑龙江省、甘肃省、广西壮族自治区、天津市、湖南省、江西省、青海省、山东省。对重大行政决策程序进行规定的省会城市主要有十一个,以时间先后为序依次为:成都市、昆明市、太原市、武汉市、银川市、西安市、杭州市、贵阳市、广州市、合肥市、南京市。对重大行政决策程序进行规定的其他市主要有十九个,对重大行政决策程序进行规定的县、区主要有八个,限于篇幅,不再列举。对于上面的这些文本,笔者试图从以下四个方面来做梳理和归纳,希望在这样的进程中能够发现规定背后的因素和存在的问题。
  1.地方政府重大行政决策程序规定的名称及效力。从现有的规定来看,所采用的名称并不统一,代表性的有:《湖南省行政程序规定》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、《南京市重大行政决策程序规则》、《太原市政府重大事项决策听证办法(试行)》、《保亭黎族苗族自治县人民政府重大行政决策规则》等。名称的不同也表明规定的效力是不同的,经过分析,这些规定的效力主要表现为两种:一是地方政府规章。在前述的省级规定中,除了《黑龙江省人民政府重大决策规则》和《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法(试行)》属于行政规范性文件之外,其他的都属于地方政府规章。在省会城市中,属于地方政府规章的规定主要有:《太原市政府重大事项决策听证办法(试行)》、《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》、《广州市重大行政决策程序规定》。另外,《凉山州行政程序规定(试行)》、《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定好饿但是不想动》、《廊坊市重大行政决策程序规定》、《大连市重大行政决策听证办法》也属于地方政府规章。在这里有三个行政程序规定,即《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《凉山州行政程序规定》;二是行政规范性文件。在现有的规定中,大多数都属于各级政府制定的行政规范性文件。
  2.地方政府重大行政决策的范围。综观现有的规定,虽然列举的项数有所不同,如项数最多的是《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》,列举了17项,《天津市人民政府重大事项决策程序规则》列举了16项,项数最少的是《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法(试行)》,只列举了5项,但具体的内容有共同之处,在三个行政程序规定中,《湖南省行政程序规定》第31条具有较强的代表性。《山东省行政程序规定》和《凉山州行政程序规定》关于重大行政决策的范围与前面的事项基本相同,只是《凉山州行政程序规定》更具体一些,对于国有资产处置的价格、项目的标的额、政府采购的价格等都做了详细的规定。除了一般性的这些事项之外,在各地的规定中,还有一些有特色的事项。如《天津市人民政府重大事项决策程序规则》中有关于市人民政府民主与法制建设中的重大事项、全市人才工作和人才队伍建设中的重大事项的规定,《重庆市政府重大决策程序规定》中有基层民主政治建设的重大措施的规定,《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》中规定了推进依法行政,加强社会主义民主法制建设的重大事项,《达州市市县政府重大行政决策程序规定》中有作出重大行政执法决定及重要奖惩的事项。关于排除的事项,有些规定没有专门列举,如《湖南省行政程序规定》、《凉山州行政程序规定》等。做出较为详细的排除规定的以《南京市重大行政决策程序规则》第8条为例,这些事项,在苏州、天津、合肥、广州、重庆、浙江等地的规定中也都明确排除在外。《黄山市重大行政决策程序规定》第8条对于排除事项的规定比较详细,规定了政府人事任免事项、内部行政管理和体制改革措施、制定政府规范性文件、以政府名义作出的具体行政行为、突发事件的应急预案和应急处理等事项不属于重大行政决策。但也有不同的规定,如《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》列举了10项重大行政决策,其中包括:提出地方性法规草案、制定政府规章,省政府重要的奖惩决定,政府系统省管干部的人事任免。与此相似的还有广西、青海、重庆、杭州、黑龙江等省市的相关规定。
  3.地方政府重大行政决策的过程。在省级的规定中,对地方政府重大行政决策的过程规定得较详细的有江西和广西。《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》第7条规定:重大决策一般应当经过以下程序,(1)决策调研;(2)征求意见;(3)咨询论证;(4)合法性审查;(5)会议决定;(6)公布结果。天津市和青海省是通过各章的规定来表明重大行政决策的程序,《天津市人民政府重大事项决策程序规则》的规定分别是:重大事项决策建议的提出;重大事项决策方案的拟定;重大事项决策的决定;重大事项决策决定的执行和调整。其他省的规定都散见于具体的条文之中,但具体的内容与上面的规定基本一致。省会城市的规定中,广州、杭州、南京、昆明的规定都是比较具体的。《南京市重大行政决策程序规则》的第三章专门列了四节规定了决策的程序:决策启动;决策论证;合法性审查;审议决定。在市县的规定中,重大行政决策的程序设计比较清晰,比如渭南市、芜湖市、揭阳市、东莞市、宿迁市、四川会理县、延庆县等都在规定中明确列举了步骤。值得一提的是《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》对于听取意见的程序和会议研究决定的程序做了详细的设计。
  4.地方政府重大行政决策主要制度。2008年《决定》的第三部分指出:“完善市县政府行政决策机制。具体有六点要求:完善重大行政决策听取意见制度、推行重大行政决策听证制度、建立重大行政决策的合法性审查制度、坚持重大行政决策集体决定制度、建立重大行政决策实施情况后评价制度、建立行政决策责任追究制度。”以此为依据,各地重大行政决策程序规定也都不同程度地构建了相关制度。有些规定的名称就体现了具体的制度,如《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》、《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法(试行)》、《大连市重大行政决策听证办法》等。《宿迁市人民政府重大行政决策程序规定》中对于评价制度做了专章规定,内容比较具体,规定了自评与第三方评价相结合的方式,就评价的内容也有规定。关于集体决定制度

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【参考文献】

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