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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
改革开放30年:中国环境资源法、环境资源法学与环境资源法学教育的发展
【作者】 蔡守秋 王欢欢【作者单位】 武汉大学
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境资源法;环境资源法制建设;环境资源法学;环境资源法学教育
【文章编码】 1007-788X(2009)03-0001-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 3
【页码】 1
【摘要】 中国当代意义上的环境资源法兴起于改革开放之后,环境资源法学、环境资源法学教育也随之兴起。改革开放以来,中国环境资源法出现了三次立法高潮,环境资源法学也经历了从不成熟到比较成熟的阶段,本文分析了其特点和发展,并审视了环境资源法学教育的发展历程及其亟待改善的问题。
【全文】法宝引证码CLI.A.1131387    
  
  1978年,中国共产党召开十一届三中全会,从此中国步入了改革开放、从社会主义计划经济向市场经济转变的新时期。在改革开放的浪潮下,中国当代环境资源法逐步从幼稚到走向成熟,至今已走过30年的风雨历程。这期间,中国环境资源法及相应的环境资源法学与环境资源法学教育发生了重大而深刻的变化,环境资源法持续优化、环境资源法学研究不断进步、环境资源法学教育迅速发展,它们已经成为中国目前最年轻、最具活力、最富吸引力和最有发展潜力的法律部门、法律学科分支和法学教育领域。本文拟对中国环境资源法、环境资源法学与环境资源法学教育这30年的发展历程做简单梳理,以期反思过往,展望未来。
  一、改革开放以来中国环境资源法的发展
  (一)中国环境资源法的发展历程
  经过解放后近30年的孕育和铺垫,1978年中共十一届三中全会之后,中国开始进入改革开放的新时期。随着经济的高速发展和工业化、城市化的全面推进,中国的环境污染、生态破坏和资源紧缺问题日益严重;与此同时,环境保护思想逐渐传播,全社会对环境问题的认识不断深入,国家法治化进程逐渐加快。改革开放以来,我国环境资源法经过了三个阶段、掀起了三次立法高潮,从2006年起开始进入实现历史性转变的关键阶段1.第个阶段。这个阶段约有10年,主要由1979年颁布的《环境保护法(试行。》启动,在八十年代中后期形成高潮,在《环境保护法》颁布的1989年达到本阶段的顶点。
  1978年,中国修改后的《宪法》规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”这是中国首次将环境保护工作列入国家根本大法,把环境保护确定为国家的一项基本职责,将自然保护和污染防治确定为环境保护和环境法的两大领域,从而奠定了中国环境法体系的基本构架和主要内容,并为中国环境保护进入法制轨道开辟了道路。同年,中共中央批转的国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》,将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一,由此拉开了中国环境法迅速发展的序幕。1979年9月,五届全国人大第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》。该法依据宪法的规定,针对中国当时的环境状况,参考借鉴国外的先进经验,规定了环境保护法的对象、任务、方针和适用范围,规定了“谁污染谁治理”等原则,确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度,规定了环境保护机构及其职责。该法的内容比较全面、系统,是中国环境资源法走向体系化、作为独立的法律部门的一个标志。
  《环境保护法(试行)》颁布后,我国先后制定了《海洋环境保护法》(1982年8月)、《水污染防治法》(1984年5月)、《大气污染防治法》(1987年9月)和《草原法》(1985年6月)、《水法》(1988年1月)等污染防治和自然资源保护方面的法律和一系列的行政法规、规章。1989年12月七届全国人大第十一次会议通过的《环境保护法》,是对《环境保护法(试行)》的修改和总结,也是第一次环境立法高潮的顶点。.经过这次立法高潮,中国初步形成了环境资源法体系的框架;环境资源法开始成为中国环境保护工作的支柱和保障,成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的一个组成部分。
  2.第二个阶段。这个阶段大约从1990年至2000年,在九十年代中后期形成环境立法高潮。
  在20世纪90年代,为了适应经济全球化和加入WTO的形势需要,我国及时调整了经济和环境保护发展战略。1992年6月,在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议(即里约会议),给我国环境保护带来了可持续发展等新的理念、战略、原则和观点;联合国环境与发展会议召开之后不久,党中央和国务院批准了外交部和国家环境保护局关于出席联合国环境与发展会议的报告,简称《中国环境与发展十大对策》。为了贯彻可持续发展战略,迫切要求环境立法将环境与资源、环境保护与经济社会发展综合起来,建立和促进符合可持续发展原则的、适应社会主义市场经济体制客观需要的综合决策机制、协调管理机制、保障支持机制和有效的法律实施机制。1993年3月,全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会(简称环资委,当时称环境保护委员会)这一专门委员会。从1994年起,环资委的立法工作全面展开,由此形成了第二次环境立法高潮。
  在第二次立法高潮中,我国先后修改、制定了一批污染防治法律、法规和行政规章,如《固体废物污染环境防治法》(1995年10月)、《水污染防治法》(1996年5月修改)、《环境噪声污染防治法》(1996年10月)、《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年8月)、《海洋环境保护法》(1999年12月修改)等。先后修改、制定
 了一些资源能源管理、灾害防治和自然保护方面的法律、法规和规章,如《水土保持法》(1991年6月)、《自然保护区条例》(1994年10月)、《煤炭法》(1996年8月)、《矿产资源法》(1996年8月修改)、《防洪法》(1997年8月)、《节约能源法》(1997年11月)、《防震减灾法》(1997年12月)、《森林法》(1998年4月修改)、《土地法管理法》(1998年8月修改)等。还修改、制定了一大批地方环境资源法规和规章。从总体上看,这次立法高潮主要是对原有法律的修改、补充,重点在于加强对环境资源的行政管理,地方环境立法在某些方面比中央环境立法更为活跃。
  3.第三阶段。这个阶段大约从2000年初至2006年,在2002至2004年形成了第三次环境立法高潮。
  进入21世纪后,我国于2001年11月加入了WTO,为了迎接21世纪和中国加入WTO后的挑战,我国再一次加强了环境资源法制建设工作。2002年1月,国务院召开了第五次环境保护会议,批复了《国家环境保护“十五计划”》。国际上,可持续发展世界首脑会议召开。这为我国环境资源法的新一轮发展创造了良好的国内外条件。在这个阶段,国家于2000年修订了《大气污染防治法》和《渔业法》;在2001年颁布了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》;在2002年颁布了《清洁生产促进法》、《农村土地承包法》和《环境影响评价法》,修改了《水法》、《草原法》和《文物保护法》;2003年颁布了《放射性污染防治法》;2004年修改于《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》和《渔业法》;2005年颁布了《可再生能源法》、《畜牧法》。在这个阶段,环境立法以修订原有的环境资源法律为主,也制定了几部新环境资源法律,涉及了一些环境保护的新领域,借鉴了国外环境资源法的不少新做法,环境资源法的范围不断扩展。
  4.实现历史性转变的关键阶段。经过前三个阶段和三次高潮,我国环境资源法的大致框架已经形成,环境与资源保护利用的多数领域有了法律依据。但是,随着环境资源法律法规数量的增加,我国的环境质量并未得到相应提高,境污染和生态破坏的恶化趋势没有得到有效遏制,我国环境资源法的正当性、有效性严重不足,科学发展观和可持续发展战略还未得有效贯彻落实。改革开放的深入发展,社会主义市场经济体制的建设和完善,以及和谐社会、资源节约型社会、环境友好型社会建设的启动,给环境保护既注入了新的活力和生机,又带来了严峻的挑战。人民生活水平的提高和环境意识、民主意识、法治意识的增强,对环境保护提出了新的更高的要求,新的环境保护理念和生态文明思想不断冲击着旧的法律思想和规则体系。
  从2006年起,我国环境保护开始进入历史性转变的关键阶段。2006年4月17日至18日,国务院在北京召开召开第六次全国环境保护会议,提出做好新形势下的环保工作,关键在于加快实现“三个转变”:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,在保护环境中求发展;二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进,做到不欠新账,多还旧账,改变先污染后治理、边治理边破坏的状况;三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题,自觉遵循经济规律和自然规律,提高环境保护工作水平。从此,我国环境保护法制建设开始进入实现历史性转变的关键阶段。同年通过的国家“十一五规划”再次强调“节约资源、保护环境”的基本国策,大力发展循环经济,用专篇对“建设资源节约型和环境友好型社会”作了具体规定。2007年党的“十七大”报告,将“经济增长的资源环境代价过大”列为当前我国经济社会建设中的“主要困难和问题”,要求深入贯彻落实科学发展观,强调“建设资源节约型、环境友好型社会”、“建设生态文明”,把环境保护摆上了重要的战略位置。2007年制定了《物权法》、《城乡规划法》和《突发事件应对法》,修改了《城市房地产管理法》。2008年3月,十一届全国人大一次会议表决通过组建环境保护部。接着,国务院审议批复了环境保护部的“三定”方案。环境保护部的成立,增强了我们加快推进环保历史性转变的力量,对加强我国环境保护工作,推动经济社会又好又快发展,具有划时代的重要意义。2008年7月24日,国务院召开了新中国成立以来首次全国农村环境保护会议,对今后全国的农村环境保护工作做了全局性、整体性部署,确立了保护农村环境保护的一些重要政策。同年8月国家颁布了《循环经济促进法》。根据国家环境保护部于2008年6月5日发布的《2007年中国环境状况公报》,2007年全国化学需氧量排放量比2006年下降3. 14%,二氧化硫排放量比2006年下降4.6%,我国主要污染物排放量首次实现双下降,这一“拐点”的出现表明,我国环保的历史性转变正迈出坚实步伐。可以说,目前我国环境资源法制建设正处于实现历史性转变的关键阶段。
  (二)中国环境资源法的发展特点和趋势
  本文将1978年十一届三中全会以来的环境资源法即经济转型时期的环境资源法,称为中国当代环境资源法。概括起来,中国当代环境资源法呈现出如下特点和趋势。
  1.环境资源管理思想和环境保护战略更加进步,实施可持续发展战略成为环境资源法的指导思想。在中国,自从联合国环境和发展会议以来,党和国家已经决定改变不可持续的生产方式和消费方式,实施可持续发展战略。为了扭转中国沿袭传统的非持续性发展模式的被动局面,中国计划在2000年前后初步建立起与可持续发展有关的立法体系,实施可持续发展战略,转变环境保护的管理思想。通过制定《中国21世纪议程》,可持续发展已经对中国的环境资源法制建设产生全面的、深远的影响。除可持续发展这一根本指导思想外,我国的环境保护法还不断融入各种新理念、新思想,如环境公平思想、生态安全思想、环境民主理念、综合环境管理思想、循环经济理念等。它们对我国环境资源法产生了深远的影响,环境资源法律原则、法律制度和具体的法律规则都随之改进,一些新的法律制度开始推广,如综合决策制度、综合环境影响评价制度、环境标志制度、清洁生产制度、新的环境资源税费制度、排污许可证制度、生态补偿制度、流域管理制度、能源安全制度、公众参与制度等。
  2.环境资源法学研究和环境资源法学理论的发展为环境资源法制建设提供了科学的理论指导。新中国成立以来的法学理论基本上是有关人与人关系、特别是阶级关系的法学理论,没有或很少有人与自然或人与环境的关系的法学理论。从十一届三中全会以来,随着我国环境保护事业和环境资源法的发展,逐步有了关于人与自然关系的法学理论;开始是在环境资源法这一部门法学中出现了人与自然关系的理论,后来在整个法学基础理论中出现了人与自然关系的理论。随着改革开放的深入发展,我国一些专门研究法学基本理论的学者专家开始介绍和研究中国古代和外国有关人与自然关系的理论、学说,包括新的自然哲学、新自然法学和生态法学等。从某种意义上可以认为,有关调整人与自然、人与环境的关系的法学理论,正在成为推动当代中国环境资源法向着更加科学、完整、综合、独立的体系发展的指南和基本理论。此外,活跃的环境资源法学研究不仅为环境资源法制建设带来先进的思想和有益的新制度,还构建了环境资源法自身的理论基础和价值体系,为法的运行提供了理论基础,使环境资源法摆脱了缺乏理论根基的诟病。
  3.环境立法的综合化进一步加强。联合国环境与发展大会之后,中国认识到实现可持续发展,特别需要加强规范环境、社会、经济可持续发展的综合性的环境资源法规体系的建设;中国环境资源法涉及的环境、资源问题及与之相关的跨领域问题越来越多,调整的社会关系和保护对象越来越广泛,调整这些问题的方式方法越来越协调,有关环境资源的各种法规的联系和结合日益紧密。中国环境资源法正在将环境与资源、环境保护与经济社会发展结合起来,正在发展成为以保护环境资源为主,综合调整环境、经济、社会发展问题的可持续环境资源法体系。中国环境资源法的这种综合化趋势,主要表现在如下三个方面:
  第一,立法方面的综合化趋势。从环境保护法体系看,已经从单纯的防治环境污染法体系向双重的防治环境污染法和自然资源保护法体系发展;从自然资源法体系看,已经从单纯的自然资源开发利用法体系向双重的自然资源开发利用和保护法律体系发展;从能源法体系看,已经从单纯的能源开发利用法体系向双重的能源开发利用和保护节约法体系发展;从区域开发建设法体系看,已经从单纯的城乡规划建设法体系向双重的城乡规划建设和区域综合开发整治法体系发展;许多综合污染治理、生态保护、区域开发等的法律开始出现,如《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等。目前我国正在起草更加富有综合性的环境保护基本法律。
  第二,法律机制方面的综合化趋势。从立法机制方面看,全国人大于1993年成立了环境保护委员会,后来改名为环境与资源保护委员会。这说明国家立法机关已经从环境保护和资源保护、合理利用的角度统一考虑、规划我国环境资源法律的综合化。从执法机制方面看,在历次机构改革中,都曾提出在原有的资源保护部门的基础上建立环境资源部或国土资源委员会的机构改革方案;原有的国家环境保护总局的职能不断向环境资源双重保护的功能方向发展;新建立的环境保护部更加契合我国环境保护和自然保护合理利用的统一监管趋势,相关部门间的协调正在加大,有效性明显增加。
  第三,环境资源法的综合化与环境资源法学的综合化互相呼应。环境资源法的综合化一直受到环境资源法学研究和教育方面的综合化的影响,环境资源法学专业研究范围的扩大从法学理论方面为环境资源法的综合化提供了支持。将环境资源法学即环境与资源保护法学作为法学中的一个二级学科,本身就是环境资源法综合化发展的产物。
  4.环境资源法治已经成为环境资源法制建设的目标,环境民主和公众参与正在成为中国环境资源法的基本原则和制度。我国改革开放和经济、社会与环境事业的深入发展,对环境资源法制建设提出了新的要求。1999年修改的宪法,将“依法治国,建设社会主义法治国家”正式写入了国家的根本大法。从此以后,“把环境保护工作纳入制度化、法治化的轨道”即实行环境资源法治,开始成为我国环境环境资源法制建设的基本目标和任务。国务院于2005年12月3日颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》已经将“强化环境法治”作为我国环境保护工作指导思想和基本原则的一项重要内容。
  目前,中国环境资源法的民主化正在逐步进行,环境民主、环境权正在成为中国环境资源法制建设的指导思想或原则,环境资源法中的环境监督管理制度日趋民主化,环境保护工作中的民主手段和公众参与日益法律制度化,公众参与环境保护已取得一定的成效。我国宪法、《环境保护法》(1989年)、《水污染防治法》(2008年修改)和《环境噪声污染防治法》(1996年)等法律均有关于实行环境民主和公众参与的规定。第三次立法高潮中更是出现了直接规定公众参与和相关知情权的《环境影响评价公众参与办法》、《政府信息公开办法》、《环境信息公开暂行条例》等环境行政法规、规章。法治的精髓是强调主权在民和政治民主即民主原则,没有民主就没有法治,民主和法制的统一才是法治。也就是说,环境民主是环境资源法治的内在要求和必要组成部分。环境民主化浪潮是中国环境资源法的发展趋势之一。
  5.根据社会主义市场经济体制的特点加强环境资源法制建设,环境资源法越来越多地采用经济手段和市场机制。为了适应中国社会主义市场经济体制的建立,必须制定适应社会主义市场经济的环境资源法规,对已有的环境立法进行修改和完善,这一时期的环境资源法较多的引入了符合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段。
  目前,我国的环境资源法正越来越多地采用经济政策和经济手段。《中国21世纪议程》明确要求:“将环境成本纳入各项经济分析和决策过程,改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法”,“有效地利用经济手段和其他面向市场的方法来促进可持续发展”。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005年12月)已经将“推行有利于环境保护的经济政策。建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系”,作为“经济社会发展必须与环境保护相协调”的一项重要内容。在中国的环境资源法规和其他有关法规政策文件中均有由环保部门、各资源产业部门或综合管理部门实施环境经济政策和经济手段以保护环境和资源的内容;环境资源税费、排污权交易、经济激励等措施越来越多。
  6.环境资源法采用越来越多的科学技术手段和科学技术规范。中国的环境资源法也与其他国家的环境资源法一样,正在越来越多地采用环境技术手段和环境技术规范。《环境保护法》规定:“国家鼓励环境保护科学技术的发展,加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水平,普及环境保护的科学知识”(第5条)《大气污染防治法》,《水污染防治法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等环境资源法律文件,有大量关于采用环境科学技术保护环境的规定。通过十多年的努力,我国已从法律上初步建立结合技术改造防治工业污染、环境影响评价、环境标准、环境监测、清洁生产、环境标志、ISO14000环境管理系列标准等采用科学技术保护环境的法律制度。科技的进步已经被视为解决环境问题的必由之路。
  7.以强化环境监督管理为中心,努力提高环境资源法的实施能力和执法效率。具备完善的环境资源法体系并不是中国环境资源法治的最终目的,将现有的环境资源法律规范落到实处才是具有根本重要性的问题。因此,环境资源法的实施,包括遵守、执行和司法环节的强化不容忽视。在可持续发展时期,中国环境资源法发展的一个重要特点是以强化环境监督管理为中心,加强环境执法和环境立法的有效实施,提高环境资源法的实施能力和执法效率。加强环境执法,既是强化环境监督管理的主要途径,也是环境资源法制建设的发展趋势。
  8.中国环境资源法与外国环境资源法、国际环境资源法的趋同化与全球化趋势增强。随着中国逐步进入国际经济大循环和国际环境保护舞台,在环境立法和环境技术规则、环境标准的制定等环境资源法制建设中,中国正在加快与国际环境条约、国际惯例的接轨,学习、借鉴、吸收外国环境资源法制建设中的先进经验。为此,中国确定了国内环境资源法与国际环境资源法接轨的政策目标,确定了环境立法和环境资源法实施方面的国际合作政策。这种发展趋势主要表现在如下几个方面:中国环境资源法与外国环境资源法、区域环境资源法、国际环境资源法之间的相互联系日益增加;越来越强调国内环境资源法与国际环境资源法的协调和接轨,促进中国环境资源法与外国环境资源法之间的协调;越来越多地吸收国际环境资源法中的原则、措施和制度,自愿采纳国际通用的环境标准;越来越多地采用外国环境资源法中的先进

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