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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政处罚权的相对集中:现实的范围及追问
【英文标题】 Relative Concentration of Administrative Punishment Power:Scope and Problems in Practice
【作者】 青锋【作者单位】 国务院法制办公室
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 相对集中行使行政处罚权;范围;调整配置
【英文关键词】 Relative Concentration of Administrative Punishment Power; Scope; Adjustment and Distribution
【文章编码】 1005 - 0078 (2009) 02 - 010 - 06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 10
【摘要】 集中行使行政处罚权的范围,用了“相对集中”表述。如何理解“相对”?要明确和确定哪些行政处罚权需要集中,就必须进一步完善行政处罚权集中的范围和调整配置制度。目前,各地对行政处罚权进行了调整和配置,在城市管理领域和文化等领域集中了有关行政处罚权,并形成了不同的模式。行政处罚权的集中范围和调整配置制度基本符合实际需要,有助于提高行政执法的质量和水平,深化行政管理体制改革。当然,这一制度尚存在一些问题。
【英文摘要】 When depicting the scope of administrative punishment power concentration,‘relative’isused. How to interpret‘relative’‘?To clearly define whether a type of administrative punishment power canbe concentrated or not,not only the scope but also the adjustment and distribution system should be further perfect. At present,the adjustment and distribution has been done throughout the country and relevant power in the fields of urban management,culture,etc. has been concentrated in separate models. The above scope and system,basically meeting the practical needs,are contributive to improve administrative enforcement quality and level and to strengthen administrative system restructuring. Meanwhile,there are still some problems in the system.
【全文】法宝引证码CLI.A.1131412    
  相对集中行政处罚权制度,是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中后,有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。《行政处罚法》第16条是相对集中行使行政处罚权制度的根据,也是相对集中行政处罚权制度合法性的法律根据。这一制度实施已有十余年,各地结合本地情况对某些领域的行政处罚权进行了集中和调整配置。本文拟在现行行政处罚权集中的范围和调整配置的客观基础上,对有关问题进行进一步思考与讨论。
  一、行政处罚权的集中—现实中的既存范围和确定范围的程序
  根据《行政处罚法》、《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000] 63号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)等法律和文件的规定,有关集中行使行政处罚权的集中范围和调整配置制度的基本内容主要有以下几个方面:
  (一)相对集中行政处罚权的范围
  实行相对集中行政处罚权的原则,是要在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域开展这项工作以解决这些问题,进而改革现行行政执法体制,提高行政执法质量和水平,深化行政管理体制改革,探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制,提高行政执法的效率和水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益。
  1.城市管理领域。
  目前主要是在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作,集中行政处罚权的具体范围包括:市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。
  以国务院批准的82个地方为计算数据基点,各地方范围不同,共计有五种模式:
  (1)有一个地方是“4+1”模式,即黑龙江省佳木斯市。它相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、市政公用管理等方面的行政处罚权,此外,还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。
  (2)有两个地方是“5+1”模式,分别为河北省廊坊市、辽宁省大连市。它们相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、工商行政管理、公安交通管理或市政管理或房产管理等方面的行政处罚权,此外,还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。
  (3)有12个地方是“6+1”模式。它们分别为天津市、河北省承德市、辽宁省本溪市、吉林省白城市、江苏省南京市与南通市、山东省烟台市、湖南省长沙市、广东省广州市与汕头市、广西自治区南宁市等,它们相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、环境保护、市政公用管理、工商行政管理等方面的行政处罚权,此外,还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。
  (4)有66个地方是“7+1”模式。有河北省秦皇岛市、山西省太原市、内蒙古呼和浩特市、吉林省牡丹江市等,它们相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、环境保护、市政公用管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政处罚权。
  (5)有一个地方是“8+1”模式,即辽宁省沈阳市。它相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、环境保护、市政公用管理、房产管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政处罚权,此外,还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。
  需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的,省、自治区、直辖市人民政府依照《行政处罚法》第16条的规定,也可以决定在有条件的地方开展这项工作。但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使,不能集中。
  2.其他领域行政处罚权职能范围。
  随着社会经济的发展和法制建设进程的不断推进,当前,全国开展相对集中处罚权工作的领域除城市管理外,已扩展到文化、农业、卫生等领域,如上海市在文化领域开展了相对集中行政处罚权工作,辽宁省在农业领域开展了这方面的工作。
  (二)行政处罚权的调整配置制度
  确定行政处罚权集中的范围,不仅需要从实体上明确哪些应当集中,而且需要用一定的程序来调整和固定这个范围,这就是行政处罚权的调整配置问题。
  1.调整配置的原则。
  根据《行政处罚法》第16条规定,一是只有国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才有调整权;二是,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权;三是,限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使,不属于集中的范围。
  2.审批程序。
  目前,各省级人民政府有确定集中行政处罚权范围的权力。根据国务院的规定,各省级人民政府要建立开展相对集中行政处罚权工作的具体程序,主要内容有:
  在开展相对集中行政处罚权工作前,要深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题,广泛听取各方面意见和建议,依法提出调整行政处罚权的具体方案(其中有关机构、编制方面的事宜,由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理)。
  相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定,并形成会议纪要,以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作,参照上述规定办理。
  经省、自治区、直辖市人民政府批准的相对集中行政处罚权工作方案,自批准之日起30日内,由省、自治区、直辖市人民政府报送国务院法制办公室备案。
  3.审批权与管理权的关系。
  在调整行政处罚权范围的同时,有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权,根据需要进行调整和重新配置,防止职责重叠、权力交叉,实现政企分开、政事分开。对有关行政机关行使的审批权,按照国务院行政审批制度改革的要求,该取消的坚决取消,该归并的坚决归并。
  4.上下职能配置。
  明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任,探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制,解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同,多层执法、重复管理问题。
  按照行政职能配置科学化的要求,从制度上重新配置上下级部门职能,原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调,具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。
  二、行政处罚权的集中范围和调整配置:基本认识和追问
  (一)关于开展相对集中行政处罚权工作的审批制度
  1.开展相对集中行政处罚权工作包括集中行政处罚权的范围,依法须经国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。目前,国务院已经授权省级人民政府行使这个权力。
  2.开展相对集中行政处罚权工作的审批制度的建立是十分必要的,因为调整行政处罚权,决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,其法律实质是变更法律的规定,重新配置相关部门的行政处罚权力。未经批准自行行使其他部门的行政处罚权,势必会破坏正常的法律秩序,打乱正常的部门分工,造成行政管理的混乱,严重违反依法行政的原则。
  3.从全国的情况看,这个制度的实施情况良好。全国所有开展相对集中行政处罚权工作的城市都是经过国务院或者省级政府批准的,严格履行了法律规定的程序。
  4.关于行政处罚权的范围和调整配置,从实施中的情况看,有的规定需要进一步明确。
  —省级政府根据什么样的具体的原则来考虑决定哪些行政处罚权可以集中,哪些不宜或不能集中?用什么样的标准来衡量哪些行政处罚权应当集中,哪些不应集中?
  —对根据法律法规授权行使行政处罚权的管理公共事务的组织,能否将其行使的有关行政处罚权也进行集中?
  —经地方政府申请国务院批准同意地方政府开展相对集中行政处罚权工作,但其在取得批准文件后又迟迟不开展,拖延很多年,有的甚至至今仍然未开展,对这种情况应当如何处理?是否可以收回或者撤销这个决定?
  —在已经取得授权的情况下,省级政府有无权力改变或者变更原来由国务院批准开展相对集中行政处罚权工作的城市的试点方案的内容。简言之,能否改变国务院原来的批准文件的内容?如有的部门的行政处罚权被集中后,又调整回原部门等。
  —国务院授权省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权、批准开展相对集中行政处罚权工作后,如何进行协调指导?
  (二)关于行政处罚权集中的范围
  国发[2002]17号文件规定,实行相对集中行政处罚权的领域,是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域。这既是集中范围的表述,也是集中的原则。
  1.关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定是科学、合理的,这是对此的基本评估结论。
  —这项执法体制改革的重点选在城市,并且以城市管理领域为突破口,符合社会经济发展的实际情况和要求。
  —在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作,有很强的针对性,解决了当时存在的职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、执法效率低下等比较突出的问题。
  —跨部门进行其行政处罚权的集中,突破了传统的条条块块的体制和长期存在的上下部门对口的观念,创新了行政执法体制。
  —只在部分部门集中其部分或者全部行政处罚权,使行政处罚权的集中具有“相对性”,不是所有部门的所有行政处罚权都进行集中,比较好地处理了现行体制和改革的关系,既比较现实也有较强的操作性。
  —省、自治区、直辖市人民政府可以决定调整其规章规定的城市管理领域的其他行政处罚权,既符合其权限范围,也为其根据实际情况调整少许的

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