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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
中国红十字会信息披露问题的法律对策研究
【作者】 杨彦【作者单位】 中南民族大学法学院
【分类】 法律信息【中文关键词】 中国红十字会;公益慈善组织;信息披露
【文章编码】 1673―2391(2014)03―0048―05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 48
【摘要】

“郭美美事件”使中国红十字会陷入了信任危机,而导致这场危机最直接的原因就是红十字会运作的不透明,慈善信息的不公开。当前,中国红十字会在慈善信息披露方面存在一系列问题:现行法律法规对慈善信息披露没有进行强制性的规定,缺乏统一的标准;相关法律文件位阶较低;法律责任缺失;利益相关者的知情权没有得到有效的保障。对此,可以从以下几方面予以完善:制定相关的法律法规,统一慈善信息披露标准,将所有公益慈善组织纳入到统一的法律框架中去;引入强制信息披露制度、公益诉讼制度和利益相关者知情权诉讼制度等。

【全文】法宝引证码CLI.A.1184148    
  一、问题缘起
  2011年6月,“郭美美事件”使中国红十字会陷入了信任危机。面对公众的质疑,中国红十字会迅速采取措施,与郭美美撇清关系,承诺公开透明,并火速推出原计划在年底才正式上线的捐赠信息发布平台。但捐赠信息发布平台的种种漏洞使得质疑之声未见消减反倒越演越烈,红十字会的一系列负面新闻相继曝光,接踵而来的是中国红十字会在全国范围内接受的捐款数额急剧减少。据中民慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善捐助报告》核心数据显示,2011年全国接受国内外社会各界的款物捐赠总额约845亿元,占中国GDP比例的0.18%,人均捐款额为62.7元,捐赠总量较2010年相比下降了18.1%。其中,中国红十字会接受社会捐赠数额约28.67亿元,占全国捐赠总量的3.4%,同比减少了59.39%。
  与此同时,地方红十字会的情况也不容乐观。据北京红十字会披露的数据显示,“郭美美事件”发生后,2011年7月,北京红十字会共接受社会捐助28笔,总计15.44万元,其中,个人捐款8笔共计7495元。而北京红十字会在2008年的月平均捐赠额为124万元,2009年为220万元,2010年为756万元,相比之下差额巨大。深圳市红十字会在2011年7月共接受社会捐助13笔共计5335元,而该会在2011年5月接受社会捐助35笔共计50846.5万元,2011年6月接受社会捐助28笔共计76134.5万元。相比之下捐赠额亦大幅度缩水。
  “郭美美事件”只是导火索,而最根本的原因应是中国红十字会运作不透明,信息公开不充分,使得公众对其缺乏了解,不信任的情绪迅速从网络蔓延到现实生活中,进而导致了更加深重的信任危机。据2010年12月中民慈善捐助信息中心发布的《2010年度中国慈善透明报告》显示,只有9%的社会公众对当前我国慈善信息公开情况感到比较满意或非常满意。而在“郭美美事件”发生后,2011年12月中民慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善透明报告》则显示,仅有8%的受调查公众对公益慈善信息公开状况表示满意,这一比例比2010年有所下降。与此相对应的是,公众对公益慈善信息公开内容的关注点也发生了一些变化,如下表:
  网络公众对公益慈善信息公开内容的关注度对比

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│            │  2010年       │  2011年       │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│  基本信息      │  44%         │  53%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│  治理信息      │  36%         │  56%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│  业务信息      │  79%         │  82%         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│  财务信息      │  73%         │  84%         │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  从上表数据可知,网络公众更加关注公益慈善组织的财务信息(如机构人力及行政成本、审计报告等)和业务信息(如筹款活动、资金使用情况等)。公众对公益慈善信息核心内容的关注度越来越高,对慈善信息公开的专业化要求也在快速提高。{1}而中民慈善捐助信息中心发布的《2013年度中国慈善透明报告》显示:超过20%的公众对我国公益慈善组织在2013年度的信息披露工作感到比较满意。这一数据较前几年虽有所提高,但报告也显示全国1000家公益慈善组织中,信息公开透明指数达到60分以上的仅占29.6%,即仅三成公益慈善组织透明指数及格。可见,我国公益慈善组织在信息公开道路上仍任重而道远。
  慈善业的信息不透明是阻碍我国慈善业健康发展的绊脚石。作为我国最大的公益慈善组织——中国红十字会,“郭美美事件”为其敲响了警钟。如何谋求慈善信息的公开透明,重拾公众信任,需要引起重视。这不仅有利于促进其健康发展,还有利于促进我国整个公益慈善业的健康发展。美国加利福尼亚大学洛杉矶分校社会学教授Lvnne G.Zucker认为,信任的建立有三个渠道:一是基于个人之间的互动和交往而建立的信任;二是基于血缘或地缘等共同性而建立起的信任;三是基于法律制度,如严格的组织治理机构、信息强制披露等现代制度而建立起的信任。[1]中国红十字会作为公募慈善组织向社会公众而非特定群体募集善款,公众对它的信任只能建立在法律制度上。因此,本文对中国红十字会的慈善信息披露问题进行法律制度上的研究具有现实意义。
  二、公益慈善信息披露概述
  (一)信息披露制度的渊源
  信息披露制度的起源最早可追溯到1840年英国的《公司法》,该法规定了公司每年必须向股东披露资产负债表。随后,在1844年颁布的《合股公司法》中,首次明确确立了强制信息披露原则。而在立法上对信息披露制度规定得最完善、最成熟的当属美国。1929年华尔街证券市场中出现的非法投机、欺诈与操纵行为,促使美国联邦政府1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》的颁布。其中,在1933年的《证券法》首次规定实行财务公开制度,这一制度被认为是对信息披露制度的诠释。之后美国在其立法过程中对信息披露制度进行了不断的完善和发展,并将这一制度引入到其慈善组织制度的设计中。上世纪美国大法官布兰戴思在他的名著《别人的钱,银行家如何用》中首次系统地阐释了信息披露制度的重要性:“太阳是最好的杀菌剂,电灯是最好的警察。”
  信息披露制度也称为公示制度或公开披露制度,是指证券发行公司在证券发行时和证券上市流通环节中,为维护公司股东或债权人的合法权益,依法将与其证券相关的一切真实信息予以公开,以供投资者作证券投资判断参考的法律制度。[2]按照信息披露动机的不同,信息披露可以分为强制性的信息披露和自愿性的信息披露。强制性的信息披露是指法律法规规定的上市公司必须披露的信息。其内容包括公司概况及主营业务、基本财务信息、重大关联交易信息、审计意见、股东及董事人员信息等基本内容。强制性信息披露的作用是为了保证市场的公平和透明,均衡投资者之间的信息获取量,保护投资者的知情权。而自愿性的信息披露是上市公司在强制性信息披露以外,出于公司形象、投资者关系、回避诉讼风险等动机主动披露的财务信息和非财务信息。[3]
  (二)公益慈善信息披露的内涵好饿但是不想动
  信息披露制度虽然兴起于证券行业,但在社会管理领域也有着非常广泛的适用性。20世纪70年代末80年代初,一场声势浩大的“行政改革浪潮”在全世界范围内掀起。在西方,这场行政改革运动被称为“新公共管理运动”,其宗旨是“重塑政府”、“再造公共部门”,打破“政府神话”。人们希望将企业的先进管理理念和高质量的工作效率引入政府部门。信息披露制度就是在这样的改革浪潮中被引入到政府部门和其他社会管理领域。
  公益慈善组织作为社会性组织,是社会领域的重要组成部分,其运作的资金主要靠社会公众捐赠,因此,其资金的所有权与经营权是相分离的,慈善组织本质上具有“代理人”的属性。也正因为这样,难免会发生公共利益、捐赠者意愿与慈善组织利益相冲突的现象。一方面,慈善组织由于其自身的利益追求,不可能完全做到尽职尽责;另一方面,慈善组织中的个体,也不可能完全排除道德风险。对这一问题的有效解决,除了要加强双方的沟通交流外,还要完善慈善组织的监督制度,用社会公众的监督来预防和及时发现慈善组织及其成员的失职行为。而这一措施有效实施的最本质要求就是信息的充分掌握,只有通过公益慈善组织的信息披露,使社会公众及利益相关者及时充分地了解慈善组织的相关信息,才能从外部对慈善组织实施监督,以保证其切实履行义务,维持慈善组织的良性运转。
  慈善组织的信息披露制度,是指慈善组织为保障捐赠人、受赠人等慈善活动相关者权益,接受社会监督获得社会信任而将其组织制度、重大活动、项目运营、资产管理等信息和资料向社会公众公开或公告的制度。[4]
  三、中国红十字会慈善信息披露过程中存在的问题
  (一)我国关于红十字会信息披露的立法现状
  目前关于中国红十字会信息披露方面的规定,主要体现在以下法律、法规和规章中:《中华人民共和国公益事业捐赠法》第20条规定:“受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况,接受监督。必要时,政府有关部门可以对其财务进行审计。”第21条规定:“捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况,并提出意见和建议。对于捐赠人的查询,受赠人应当如实答复。”第22条规定:“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况,接受社会监督。”
  《社会团体登记管理条例》第29条规定:“社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况,并应当将有关情况以适当方式向社会公布。”第31条规定:“社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告,经业务主管单位初审同意后,于5月31日前报送登记管理机关,接受年度检查。工作报告的内容包括:本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。”
  《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》第26条规定:“各级红十字会应该认真对待捐赠人查询捐赠财产使用、管理情况

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

[1]王涌.国家为什么垄断慈善业?[EB/OL].http://www.21ccom.net/articles/sxpl/pl/article_2011070638780.html,2014-01-15.

[2]侯汉杰.证券信息披露制度刍议[J].中国商法,1999(8):53.

[3]王延琼.我国上市公司会计信息披露方式研究[D].武汉:武汉理工大学,2007:1.

[4]赵俊男.中国慈善事业治理研究[D].长春:吉林大学,2013:69.

[5]韦可心.关于公益慈善信息披露的研究[J].教育观察,2013(19):84.爬数据可耻

[6]倪国爱,程昔武.非营利组织信息披露机制的理论框架研究[J].会计之友,2009(4):11.

[7]段雯.中国红十字会组织发展问题及对策研究[D].成都:电子科技大学,2009:36

[8]徐福海.公开、信任与监督——由“郭美美事件”看公益慈善组织的发展[J].理论视野,2011(11):42.

[9]陈勇.论公益诉讼制度[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/a rticle_print.asp?articleid=40814,2013-08-29.

[10]高俊学.股东知情权及其诉讼救济研究——以有限公司为中心[D].北京:中国政法大学,2007:2.

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