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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
公用事业特许经营下公有公共设施致害的赔偿
【副标题】 从“吃人的下水道”谈起【作者】 颜竹芹
【作者单位】 苏州大学法学院【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 人道主义救助金;市政公用事业;公有公共设施;特许经营;国家赔偿
【文章编码】 1673―2391(2014)03―0043―05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 43
【摘要】

近年来,“下水道吃人”事件频发,这些不幸的发生除了呼吁下水道管理制度的完善,同时也引发了人们对下水道等公有公共设施致害的赔偿责任由谁承担,有关政府在善后过程中给予受害者亲人的人道主义救助金如何定性等问题的思考。《国家赔偿法》在立法及修法时均未将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。随着民营化改革的深入,下水道这类公有公共设施的建设、运营与管理被纳入到公用事业特许经营之中,改变了传统上由政府垄断经营的格局。在这一背景下,公有公共设施致害的赔偿问题呈现出复杂的态势,其应由民事法律调整还是由国家赔偿法调整,值得研究。

【全文】法宝引证码CLI.A.1184156    
  一、研究缘起——频发的“下水道吃人”事件引发的思考
  近几年,“下水道吃人”事件频频发生。2013年3月长沙暴雨,21岁的女孩杨丽君被卷入下水道身亡;2013年6月,广西南宁突降暴雨,柳沙路下水道管涌冲开井盖,47岁的万女士不慎坠入无盖窨井后身亡。事件发生后政府各职能部门都在第一时间派人赶赴现场救援,并处理好相应的善后工作。在杨丽君不幸身亡后,长沙市天心区区委、区政府给予了杨丽君父母人道主义救助金共72万元。[1]在南宁万女士的不幸发生后,南宁市青秀区政府与市城管局也以人道主义救济金的名义向万女士家属提供5万元丧葬费用。[2]逝者已矣,悲剧的发生已不可挽回,而当务之急是研究如何完善下水道的管理,避免此类悲剧再次发生。对于权利主体来讲,没有救济就没有权利,事故责任的追究以及必要赔偿机制的建立对完善下水道的管理至关重要。因此,本文将以下水道致害为着眼点,研究公用事业特许经营中公有公共设施致害的赔偿责任。上述案例中政府给予的人道主义救助金到底是什么性质的给付,值得深究。
  (一)人道主义救助金的概念
  从政府官方以及新闻报道使用“救助”一词以及款项给付主体主要是各地区的政府或政府有关部门来看,我们似乎可将政府给付人道主义救助金的行为界定为行政救助行为。行政救助是社会救助的一种,也被称为行政给付或行政物质帮助,是行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力等情况下或其他特殊情况下,依照有关法律、法规的规定,赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。[3]我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此外,我国其他法律法规也具体规定了社会救助的工作内容,包括最低生活保障、专项救助、收容救助、灾害救助以及特殊性质的救助制度等。因此,对社会贫困弱势群体实施社会救助,保障他们的生存权是法律赋予国家和政府的责任,是法定的义务,而非道德意义上的。行政救助的施行必须有政府财政的支持,公共财政的民主性决定了政府的任何一项财政收支都必须受到严格的监督和限制,防止出现随意性。[4]因此,行政救助必须合法、合理。值得注意的是,新闻报道又在“救助金”的前面加了“人道主义”这一定语,这实际上是否认了政府在此类事件中的给付行为属于行政救助的性质,因为如果界定为行政救助,就应该是法定的,不能使用“人道主义”这一定语。“人道主义”是源于欧洲文艺复兴时期的一种思想体系,提倡以人为本,现代国家的法律一般均体现了人道主义的精神,但是我国国内法并没有明文使用“人道主义”一词,只在处理民商事纠纷的实践中常有“人道主义补偿”的说法。人道主义补偿是指在法律上无赔偿责任与义务,只是出于同情与关怀,予以一定的经济补偿。严格来讲,人道主义补偿不在法律强制力的约束范围,而是上升到道德层面的一个问题。因此,补偿与否完全是出于当事人的自愿,当事人可以基于怜悯、关怀或其者他道德情感的需要而决定是否给予对方一定的补偿。
  近年来,在政府与公民的一些纠纷中以及一些社会公共事件中,政府有关部门常常会对行政相对人作出人道主义补偿、人道主义救济或人道主义赔偿。{1}从政府方面来讲,这类救助金起到了快速平息事件影响、安抚相对人、解决突发事件、体现政府人道主义关怀的作用,同时也缓解了来自上级机关以及社会各界的压力。但是对社会公众来讲,难免会有这些疑惑:首先,既然政府没有责任为什么还要给钱,政府给付这类人道主义救助金等于是政府在用纳税人的钱承担的一种道德义务,有随意处分公共财政之嫌,有违公共财政的民主性原则。其次,政府在给付款项之后往往会对行政相对人提出一定的要求。比如,在南宁万女士坠亡事件上,当地政府有关部门就要求万女士的家属在接受救助款项后“不得就此事再向有关部门请求任何救助或者索要任何财物”,人道主义救助金在一定程度上成了“霸道的封口费”。[5]由此,政府在相关事件中到底有无责任也就无法由权威部门作出认定了,这种“和稀泥”的做法并不符合法治社会的精神。因此,政府给付人道主义救助金的行为或许能起到一定的积极作用,但是这种给付行为在法理上缺乏必要的支撑,也不能让社会公众信服,政府以给付人道主义救助金的做法来取代事件责任追究,无异于饮鸩止渴。
  (二)人道主义救助金的性质
  政府给付这种无法律依据的人道主义救助金,大概是由我国立法与现实的特殊国情所决定的。一方面,政府希望快速化解社会纠纷、平息事件影响、提高行政效率;另一方面,我国相关立法还不完善,公有公共设施致害的赔偿在立法中未有明确规定,只有零星法条散见于相关法律中。立法的不完善导致了实施的困难。值得注意的是,人道主义救助金应有一个前提:政府没有任何过错,无需承担任何责任,只是出于同情或关怀才予以一定的补偿,否则,相应款项就应当认定为赔偿金。但是,相关主体在这样的事件中真的没有任何责任吗?
  上述“下水道吃人”事件的发生似乎可以归咎于天灾,因为上述不幸的发生都是因为城市突然遭遇了几年不遇甚至几十年不遇的暴雨,下水道排水不及时导致路面积水太深而下水道井盖被暴雨冲开才发生的。但是这其中真的没有人为因素吗?长久以来,我国的城市设计缺乏远见性,发达国家在城市建设之前就已将必要的管道铺设好,而我国常常是地表建筑完成后才发现地下管道还未铺设妥当,再将地表挖开重新铺设,不但费时费力,而且效果并不理想。再者,政府的管理、维护工作没有做到位,地表建筑几年、几十年就要更新,但是下水道没有人管,一个容纳成千上万人口的城市,下水道窄的只能容一人通过。上述不幸,若不是因城市排水不及时,受害者又怎会看不清下水道井盖被冲开?若不是因下水道井盖的重量没有经过科学核算,又怎会轻易被一场暴雨冲开?若不是因窨井口处没有添加防护网,受害人又怎会坠入下水道被水流卷走?若不是因下水道太过狭窄,搜救队伍又怎会搜救不利?这些疑问都涉及到作为公有公共设施的下水道在设计及管理方面存在瑕疵而导致他人受害的问题,但我国立法对此并无明文规定。依照世界各国的立法与实践,公有公共设施致害必须赔偿,这一点在我国学界已经达成共识。目前尚有争议的问题是:谁是赔偿主体,是否要纳入国家赔偿。那么,在下水道致害事件中谁应该承担赔偿责任呢?要回答这个问题就必须先对下水道管理行为的性质以及公有公共设施致害的构成予以分析。
  二、理论分析
  (一)市政公用事业的特许经营
  我国民营化运动始于20世纪80年代,现已在公共服务领域广泛铺开,就民营化的路径而言,出售、政府业务委外、特许经营是民营化最为主要且最为常用的三种路径。[6]传统理论认为,公共产品和公共服务涉及到重要的公共利益,因而由政府进行这类产品与服务的垄断经营具有绝对的正当性和必要性,但实践表明,由政府提供这类公共服务存在一些先天性的劣势。首先,与市场主体相比,政府缺乏相应的经营经验,这将导致效率低下、资源浪费。其次,政府花费大量精力经营公用事业会使其无暇顾及正常的政府管理及社会治理工作,有舍本求末之嫌。公用事业特许经营可以在传统上由政府垄断经营的领域引入民间资本及竞争机制,使政府职能回归,即政府的归政府,市场的归市场。我国市政公用事业特许经营建设在90年代中期开始起步,直到21世纪初才进入快速发展的轨道。2004年,原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)第2条明确指出:“本法所称市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业依法实施特许经营的,适用本办法。”可见,在全能型政府向服务型政府转变的大背景下,政府应积极鼓励公共服务的市场化。根据新政治经济学提出的公共服务市场化的重要理论——公共产品理论,社会提供的产品可以界分为纯公共产品、准公共产品与私人产品。准公共产品具有不完全的非竞争性和非排他性,准公共产品是公私合作的重点领域。常见的市政公用设施都属于准公共产品的范畴,城市下水道也包括在内,是一个可以进行特许经营的公用事业。
  根据《办法》的规定,特许经营以特许经营权的获得为前提,特许经营权以竞争性招标的方式对外授予,中标企业与政府有关主管部门签订特许经营协议,特许经营协议的主要内容包括特许经营的内容、区域、范围、有效期、收费方法、设施的维护及权属等,可以说特许经营协议是以特许经营权的授予为核心内容的。我国公用事业特许经营起步较晚,对公用事业特许经营协议的性质未达成一致意见,因此,采取特许经营的公有公共设施致害的赔偿责任必然会呈现出复杂的态势。笔者认为,市政公用事业属于直接关系公共利益的自然垄断行业,根据我国《行政许可法》的规定,直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项,可以设定行政许可。{2}因而,市政公用事业特许经营协议本质上是行政许可设定的一种方式,按照公私法划分的原理,市政公用事业特许经营法律关系应当属于公法关系。政府相关主管部门在特许经营协议签订后并不是完全撇清了责任,《办法》第10条列举了主管部门应当承担的数项责任。此外,地方各省、市也在《办法》的基础上制定了更为详细的制度,明确了主管部门的指导、管理、监督、检查等职责。{3}虽然法律没有明确规定公有公共设施致害的赔偿责任,但是我们可以从理论上对此进行探究。
  (二)公有公共设施致害
  “公有公共设施”一词由我国台湾地区“国家赔偿法”首创,但立法并未对其具体含义给出解释。[7]通说认为,公有公共设施应以提供公用或公务用为判断标准。公有公共设施致害是指桥梁、道路、路灯、隧道、下水道、车站、机场等城市基础设施因设置、管理上存在瑕疵,缺乏必要的安全性,而给使用人或第三人造成损害。我国《国家赔偿法》在起草时并未将公有公共设施的致害纳入国家赔偿的范围,起草者当时的考虑是:公共设施致害不属于违法行使职权的问题,不纳入国家赔偿的范围,受害人可以依照《民法通则》等有关规定向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。{4}21世纪初,我国有很多学者研究公有公共设施致害的赔偿责任,其中就有学者倡导参照国外的经验,在《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

[1]张静.长沙坠井女孩骨灰水葬湘江父母获政府72万救助[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201305/25/t20130525_24418849.shtml,2014-01-10.

[2]庾琳.女子雨夜坠井身亡家属状告城管部门并索赔39万[EB/OL].http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20140109/newgx52cdd9dc-9406242.shtml,2014-01-09.

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聊五分钱的天吗

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