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【期刊名称】 《政治与法律》
研究执行理论,探索执行工作新机制(二)
【分类】 诉讼法学【期刊年份】 1999年
【期号】 6【页码】 56
【全文】法宝引证码CLI.A.131628    
  设立执行法院,改革执行体制
  王顺林 丁洪泉
  我们建议设立区域性执行法院,实行审执彻底分离和垂直领导的执行新体制。
  有关执行体制,在民诉法中主要有执行管辖和执行组织设置两项制度。这两项制度存在着明显缺陷:一是由一审法院管辖执行,在涉及跨区域执行时不仅需要投入大量的人力、物力和财力,而且阻力大、难度高,造成大量需异地执行的案件久执未结,背离了司法活动的成本与效率原则。不仅如此,跨区域执行还带来了其它负效应。由于执行人员对处在外地的被执行人和被执行标的的情况不熟悉,难以实施执行措施,加之法院办案经费不足,因而与执行申请人同往异地执行的现象便司空见惯,这是滋生执行人员与执行申请人同吃、同住、同娱乐等腐败现象的一个重要根源。二是委托执行的效果难以达到立法者的预期目的。设立委托执行制度的立法本意是提高执行效率和降低执行成本,但在各种因素的影响下,受委托法院对代为执行工作往往缺乏主动性和积极性。尤其当受托法院面临自身管辖的执行案件的巨大压力时,更容易把委托执行的案件作为软任务而束之高阁。对此,有些法院就采取“对等原则”来处理委托执行问题,相互推诿、扯皮之事屡有发生。因而,委托执行制度在实践中缺乏生命力。三是由执行员独任执行,一方面会使“执行难”更加难以克服,特别是跨区域执行时,往往因个人执行的力度不足,执行措施不到位而无法执行,客观上形成人们所说的“空调空判”的现象。另一方面滋生了“执行乱”,执行员独任执行的后果就是执行人员的自由裁量权无法监督约束,执行管理难以实现科学化、规范化。例如,查封扣押与执行标的不相应、不相关的财物,乱拉“执行第三人”,随意拘人索款等等。这些“执行乱”的现象,助长了当事人对法院执行的对抗心理,又在客观上加剧了“执行难”。不少学者针对法院司法权力地方化的弊端,提出了很多改革法院司法体制的建议,归纳起来有两条:一是借鉴银行、铁路、军队的管理体制,法院的人财物由中央统管,实行垂直领导,摆脱地方控制。二是建立区域性普通审判法院,恢复法院的分院制度,实行独立司法区,使法院与地方脱钩,减少地方干扰。我们认为,按照人民代表大会制度建立起来的现行法院司法体制,尽管存在司法权力地方化的倾向,但也有其优越性。因为这种体制与县级以上党的组织机构和人民代表大会的机构设置相适应,有利于人民充分行使当家作主的民主权利,有利于方便人民群众诉讼,同时更有利于在党的统一领导下做好维护社会稳定的工作。在改革思路上必须既要有利于消除司法权力地方化的弊端,又要保持现有法院司法体制的审判优势。此外,按照司法独立的本意,包括法院之间也必须相互独立地行使审判权,即使是上下级法院之间,除了审级关系外,同样要保持相互之间的审判独立性,否则两审终审制度就无法体现。这就是说,审判工作的本质特征决定了在普通审判法院系统中不能实行垂直管理的领导体制。
  总之,相对上述两种改革建议来说,设立区域性执行法院更符合我国的司法实际,不仅有利于在改革中节约法院审判资源,而且有利于保持现行法院司法体制的审判优势,可以成为当前法院司法改革的一个突破口。
  执行法院的设置和人、财、物应与地方政府彻底脱离,并实行垂直领导的体制。建议全国设立三级执行法院,即基层执行法院、中级执行法院和高级执行法院。基层执行法院可按二至三个基层审判法院的管辖范围设立;中级执行法院也按二至三个中级审判法院的管辖范围设立。基层执行法院和中级执行法院的院长由所在地省级人民代表大会选举产生,副院长、执行员、审判员由同一省级人大常委会任免。高级执行法院可按经济协作区划设立,打破按省级行政区划设立的惯例。高级执行法院的院长由全国人民代表大会选举产生,副院长、执行员、审判员由全国人大常委会任免。各级执行法院的其它工作人员可由本院院长任免。高级执行法院的经费由最高人民法院支付,中级和基层执行法院的经费由高级执行法院支付。同时在执行法院系统中实行垂直领导的体制,高级执行法院接受最高人民法院的直接领导。为了保障司法审判的独立性,在普通审判法院系统中不宜实行垂直领导的体制。但执行法院不同,它的任务是执行生效的法律文书,况且执行工作具有协调性和相对主动性的特点,为了彻底改变执行不力的现状,在执行法院系统中实行垂直领导的体制不仅是可行的,而且是必须的。
  实行执行案件专属管辖制度。高级、中级和基层审判法院的生效法律文书分别归高级、中级和基层执行法院管辖执行。其中,被执行人或被执行的财产在外地的,受案执行法院应当移送管辖,由相关的高级执行法院指令当地中级执行法院或基层执行法院管辖执行。此外,法律规定由法院执行的其它法律文书,由被执行人住所地或被执行的财产所在地的基层执行法院管辖执行。因此,高级执行法院除负责执行本院管辖的执行案件外,还需直接负责辖区内中级及基层执行法院的业务领导和监督责任,保障执行工作公正、顺利、有效进行。至于有关先予执行和财产保全中的执行任务,由于还处在案件审理阶段,从及时保护当事人的合法权益,提高司法效率的角度讲,仍可由审判法院内部有关机构来承担此项执行任务。
  实行案件执行集体负责制。在执行法院中一般应按照执行案件的类型,分别设立刑、民、经、行政执行庭,各庭中建立若干个相对固定的执行组,各类执行案件主要由执行组人员集体负责执行,并集体承担相应的责任。只有建立执行组集体执行、集体承担责任的执行机制,才能有利于提高对疑难、复杂案件的执行力度和执行公正性。当然,对于简单的易于执行的案件,不排除由执行员独任执行,以提高执行效率。也就是说,执行组织可设置为执行组集体执行和执行员独任执行两种形式。
  建立对审判和执行双向监督的制约机制。执行法院除了建立执行庭以外,还应建立执行事务审判庭,其工作人员应由法官组成。同时,把对执行案件进行司法审查裁判的工作与具体实施执行事务的工作分离开来,分别由审判人员和执行人员来承担,这样既充分体现审执彻底分离的原则,又可有效发挥双向监督制约的机制功能。执行事务审判庭的主要职责,是负责对涉及执行案件的审判和执行的双向监督:一是对执行过程中发现裁判不公的案件,以及适用法律明显错误的案件进行审议,作出暂缓执行的裁定,并向原审判法院或上一级审判法院提出再审的建议。二是对执行过程中出现的各种涉及程序和实体争议的问题进行审查、处理、裁判和监督。
  执行预备程序的思考
  黄杰国
  在当前执行人员、装备无法完全适应执行工作的前提下,从执行案件的源头抓起,让一些不该也无法进入强制执行程序的案件在立案之前就分开管理,进入另行设置的程序———执行预备程序,也不失为提高执行效率、节约执行成本、彻底解决执行难的方法。
  一、设立执行预备程序是提高执行效率、节约执行成本的需要。从目前执行存案的情况分析,一些“先天不足”的被执行企业,主要是指无财产、情况不明、财产已被一个案件全部查封而在短时间又有多起执行案件需执行的等,往往是执行中的难点。例如1998年11月底前,笔者所在的金山区人民法院执行庭执行存案共有758件,而存案中因被执行人无财产可供执行的共有212件,约占整个存案数的28%;被执行人下落不明、企业登记情况不明的案件共32件,约占整个存案数的4%,而被执行人的财产已被全部查封,牵涉到其他无法执行的案件也有93件,占整个存案数的12%。另据笔者不完全统计,以上三类案件约有80%的案件在申请执行时就具备上述情况。对这些案件以前的处理方式往往是中止执行。在执行工作中设立执行预备程序,对这些案件暂不立案,分开集中管理,有利于提高工作效率,节约执行成本,这主要表现在三个方面:
  其一,减少执行工作中的无效劳动。对于在审理中就发现无法执行的案件或者在立案时发现无财产执行的案件进入执行预备程序,能够使执行人员避免浪费大量的物力、人力,而将之投入到可执行的案件中去,势必会取得更大的效果。
  其二,提高了申请人的举证积极性,促使他们积极想办法提供被执行人的财产线索。
  其三,可以减少案件久拖不决的情形。由于这些案件的中止率特别高,而中止执行不能报结,所以只能拖一天算一天,使申请人对法院的执行力度产生怀疑。而如果将这些案件直接进入执行预备程序进行清算,进而达到执行目的,既能缓解执行中存在的人物力的不足,也为此类案件的解决找到了一条更合理的出路。
  二、设立执行预备程序的可行性。执行预备程序是笔者虚拟的一种在民诉法规定内容之外的程序,对这种程序的可行性研究归根到底在于这种程序的启动是否与现行法律相违背,以及程序中包含的内容是否最大程度地保护了当事人的合法权益。笔者认为,从本文所论述的执行预备程序所包含的内容来看,它只不过是人民法院内部对执行案件的分类及分开管理,是为了更好地提高执行效率,更好地维护当事人的合法权益。这种执行预备程序包含的申请人举证、组织清理清算、到期债权的核实也是与我国现行法律所规定的内容相一致的。
  执行预备程序也并未剥夺权利人申请执行的权利。根据国外一些司法执行实践来看,其法律规定的申请执行期限大多在五年以上,对本文所论述的几类案件(即文中认为应该进入执行预备程序的案件)采取的均是不予受理的做法,这也是一种从源头上将案件分类,对执行工作也相当有益,但这种做法在我国明显行不通,因为我国民诉法规定权利人申请执行的期限仅为半年或一年。而执行预备程序的设置也是从源头上将案件分类,但符合了我国民事法律的规定,因为它并未回避权利人依法提出申请的权利,只不过对这四类案件进行分开管理。通过分开管理,达到强化执行力,提高执行效率的功效,也能通过对进入预备程序案件的调查,加强对这些案件的处理力度,切实维护申请人的合法权益。
  三、执行预备程序所包含的内容及其操作规程。笔者以为,以下四类案件应在执行立案前转入执行预备程序。其一,被执行人下落不明,包括登记住所地与实际住所地不明的案件,且申请人在申请执行时无法提供线索的。快醒醒开学了
  其二,被执行人明显无财产可供执行的或者财产明显不足清偿债务的,且申请人在申请执行时又无法提供其他线索的案件。
  其三,被执行人系在较短的期间内先后被多名权利人申请执行其财产,而其财产又明显不足全部执行的;或者被执行人的全部财产已被一个案件查封,而又有多名权利人在短时间内同时申请执行的案件也应直接进入预备程序。
  其四,被工商管理部门强制吊销营业执照的案件。执行预备程序的主要任务是:其一,完成对上述四类案件的举证。在执行预备程序中,依法向申请人发出举证通知书,限定时间让申请人提供执行财产等线索。一旦法院查证属实后即可进入强制执行程序。如在期限内无法举证的,可以裁定按撤回申请处理或不予受理。
  其二,组织对被执行企业进行清理,也可根据法律规定责令其上级主管部门清理,清理应限期进行。完成清理后,视情处理。如有财产可供执行分配,转入强制执行程序分配,如无财产可供清理的,应向申请人说明后裁定按撤回申请处理或不予受理。
  其三,对进入执行预备程序的企业债权,发出履行到期债务通知,在第三人既没有异议又未在指定期限履行的,且其债权金额足以偿付所有执行标的,转入执行强制程序处理。
  委托执行应成为异地执行的一般原则
  周林安
  最高人民法院李国光副院长在1999年8月召开的全国高级人民法院院长座谈会上说:“委托执行是法律规定的一项重要执行制度。实行这一制度,有利于抵制地方和部门保护主义的干扰,提高执行工作效率。”
  笔者认为,委托执行应成为异地执行的一般原则。
  (一)委托执行有利于直接暴露并有效约束来自法院系统内的干扰和影响。通常认为,直接到异地去执行似乎比委托执行更能有效的抵制当地法院的地方保护主义,其实并非如此。因为在直接执行模式下,执行法院与当地法院之间是难以确立起基于法定程序而产生的协助关系。当地法院在表面可能超然置之度外,背后却可能设置障碍。而委托执行模式的优点就是把种种处于隐性状态的地方保护主义统统暴露在外,在这种情况下,地方保护主义必定有所收敛。
  (二)委托执行有利于排除来自地方和部门某些领导的干扰和影响。紧紧依靠党委领导,自觉接受人大监督,是解决“执行难”的根本保证。直接到异地执行一旦受到地方和部门保护主义的干扰、影响,发生危及人身安全等情况,执行人员往往处于孤立无援的境地,得不到及时有力的配合支持,案件执行最终只能无功而返。而委托当地法院执行,便于主动向执行地党委、人大汇报执行工作安排和具体方案,及时向政府和有关部门通报情况,督促相关部门依法办案,化解地方和部门保护主义,保证案件执行顺利进行。
  (三)委托执行是当今世界民事执行的发展趋势。从世界各国立法来看,法院原则上只能在自己的辖区内进行强制执行,这已是各国民事执行发展的必然趋势。比如日本执行法院只能依法在受其管辖的土地及事物内行使职务之权利。
  随着市场经济的建立和逐步完善,网络化的商品流通经营格局的出现,必然造成跨地区民事纠纷的日益增加,异地执行的案件也会随之增多。在这种情况下,基于诉讼经济原则的委托执行却难以同步得到发展。去年全国法院委托执行的案件仅2万余件。造成委托执行难的主要原因除地方和部门保护主义外,还有:
  (一)立法及司法解释方面的缺陷。第一,从民事诉讼法210条之规定看,在委托执行和直接到异地执行这两种方式的相互关系问题上,立法者实际上采取了回避态度,是否委托当地法院代为执行,对于管辖执行的法院来说,是可以选择而并非是必须适用的。第二,根据1992年最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称为《适用意见》)和1993年关于《人民法院相互办理委托事项的规定》(以下简称《规定》),接受委托的人民法院在委托执行中处于辅助执行的地位,发生程序和实体上的问题,一般均由委托法院出面处理,影响受托法院办案积极性。第三,现行立案和司法解释对委托执行期限未作出明确规定,给案件久执不结造成机会。第四,民事诉讼法、《适用意见》、《规定》有一个共同缺陷,即没有对受委托法院怠于履行义务的行为规定相应的处罚措施。
  (二)委托法院与受托法院间“等价交换”。根据民诉法第210条,接受其他法院的委托执行是受托法院的一项法定义务,不容讨价还价。但在实际操作中,一些受托法院出于自身局部利益的考虑,强调客观因素和困难,对委托执行案件能推则推,或者是接受委托后久拖不办。因而你为我办事,我为你办案等不良风气日盛。这种情况的存在,既严重干扰了人民法院正常的办案秩序,也对法院办案的社会公信度带来严重的负面影响,这又是诱发腐败或不廉洁行为的重要因素。
  (三)当事人对法院委托执行工作存在根深蒂固的偏见。近些年,随着经济利益的驱动,地方和部门保护主义的歪风在一些地方盛行,案件执行困难重重,委托执行更是收效甚微,致使一些当事人对委托执行产生严重怀疑,诚惶诚恐。一旦某个案件要进行委托执行,就视同“判了死刑”。而被执行人一方千方百计地找关系,阻挠法院办案,延误执行时机。长期以往,造成恶性循环,能够执行到位的案件不委托(俗称肥水不外流);委托当地法院执行的基本上都是有疑难杂症的案件(又称“死案”)。这也同样挫伤了兄弟法院接受委托执行的办案积极性。
  (四)执行费用的影响。委托执行中,由于受托法院与案件申请执行人不发生直接联系,因此受托法院无法预收执行费用。如果委托执行的案件情况复杂或路程往返较远,工作量大,一旦委托执行最终结果是被执行人无实际履行能力或没有案款执行到位,受托法院的办案费用也就无法得到相应补偿。这是制约委托执行顺利开展的重要经济因素。以笔者之见,解决委托执行难的对策,当务之急就是要从规范程序入手,进一步理顺委托执行的流程管理机制,建立一套具有中国特色的、与当前改革开放和经济发展相适应的委托执行制度。
  (一)对现行民事诉讼法及相关司法解释作适当修改和完善。具体来讲,首先,将民诉法第210条“被执行人或者被执行的财产在外地的,可以委托当地人民法院代为执行”改

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