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【期刊名称】 《法制与社会发展》
从配得到所有:住宅建设用地使用权续期的逻辑重构
【英文标题】 From “One's Due” to “One's Own”: the Logic Reconstruction of the Renewal of the Usage Rights of Residential Construction Land
【作者】 侯学宾【作者单位】 吉林大学法学院{副教授}
【分类】 基本建设法
【中文关键词】 住宅建设用地使用权;土地续期;配得与所有;财产权
【英文关键词】 the Usage Rights of Residential Construction Land; Land Renewal; One’s Due and One’s Own; Property Rights
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 113
【摘要】

在关于住宅建筑用地使用权续期问题的讨论中,续期问题的关键在于续期是否有偿或收费,这一问题的背后隐含着我国复杂地权模式在面临土地的“全民所有”和“个人使用”之间产生的矛盾。土地使用权自动续期是否无偿的争论大多会诉诸于土地权利和制度的社会主义解读,但却陷入一种无法解决的悖论。土地使用权续期费用的争论容易陷入社会主义悖论的原因和我国独特的土地财产权(地权)制度密切相关。从“配得”和“所有”的意义上理解土地财产权具有很强的解释力,可以让我们走出公私对立和国家与个人对立的模式,建构符合社会主义价值理念的土地续期逻辑。首先,我们需要在“配得”与“所有”的意义上重新理解土地公有制和土地财产权。其次,“配得”意义上的土地财产权决定了“所有”意义上的土地财产权必定需要有偿续期。最后,“配得”意义上的土地财产权也决定了有偿续期的基本方式。

【英文摘要】

In the discussion on the renewal of the usage rights of residential construction land, the key to renewal is whether the renewal is free or charging, and this problem implies the contradiction between the “state-owned” and “individual use”of land in our country. The discussion on whether the automatic renewal of the right to use land is free, mostly resorted to socialist interpretation of land rights andinstitutions, but this often resulted in an unsolvable paradox. The reason why the discussion on the renewal fees is easy to fall into the socialist paradox is closely related to our unique land property right (land right) institutions. Understanding the land property right in the sense of “one’s due”and “one’s own”has a strong explanatory power, so we can get out of the opposition between the public and the private and between the state and the individual, and construct the land renewal logic conforming to socialist values. Firstly, we need to re-understand the land public ownership and land property rights in the sense of “one’s due”and “one’s own”. Secondly, the land property right in the sense of “one’s due” determines that the land property right in the sense of “one’s due” must be paid for renewal. Finally, the land property right in the sense of “one’s due” also determines the basic way of the pay for renewal.

【全文】法宝引证码CLI.A.1231194    
  
  从1982年宪法明确规定土地所有权归属全民所有,到1988年宪法修正案中允许土地使用权依法转让,土地全民所有的恒常性和个人使用的期限性之间就存在一种不可忽视的矛盾。2016年4月,温州市发生的住宅建设用地使用权续期事件是这个矛盾的典型表现。在住宅建设用地使用权续期问题上,温州事件在全国范围内并非首例,引起关注的更深层次原因在于温州市政府对续期进行收费的做法。[1]围绕住宅建设用地使用权续期的争论,学界并没有提出一种富有解释力的理论或具有建设性的方案。2016年12月,国务院依据中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布的一个过渡性措施[2]也证明了对此问题的刻意回避。
  住宅建设用地使用权续期背后关系到我国土地财产权的制度设计。在历史上,地权制度可以从两个进路进行分析。首先从地权制度的复杂程度来讲,可以分为简明地权和复杂地权,前者主要是指保持土地所有权的完整性,而后者一种典型表现就是在时间上分割所有权,受让人获得的只是一个有固定期限的土地使用权。[3]其次是根据地权归属主体进行的二元划分,一种是历史上长期存在的私人拥有完整的土地所有权,另外一种是全民/国家享有土地的所有权。这两种分类在历史与现实的实践中存在交叉,这是因为土地的产权安排是一个相当复杂的问题,受到经济发展、政治意识形态、社会关系和文化传统等多种因素的制约。[4]
  在关于住宅建筑用地使用权续期问题的讨论中,续期问题的关键在于续期是否有偿或收费,这一问题的背后隐含着我国复杂地权模式在面临土地的“全民所有”和“个人使用”之间产生的矛盾。深入阐释这些矛盾需要我们认识到,“两权”分离的地权制度无法解决实践中续期收费的社会主义悖论。重新阐释或建构土地财产权的两种面向,可以帮助我们重构土地使用权续期中的理论逻辑。
  一、土地使用权续期中的费用难题
  土地使用权制度必然产生权利续期问题,法律上的续期模式有一个发展变迁的过程。1990年国务院颁布实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)中根据土地使用权的用途设置了不同的期限,期限的设置必然涉及到续期问题,因此《暂行条例》设置了政府部门主导的申请续期制度,并且确定了“国家无偿取得”的届期处置规则。1995年颁布实施的《城市房地产管理法》延续了申请续期制度,但改变了政府控制的倾向,改为“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当给予批准”。同时,在废除“国家无偿取得”的届期处置规则的同时,保留了续期时支付土地使用权出让金的规定。2007年颁布实施的《物权法》对续期模式进行了区分,将建设用地使用权分为住宅和非住宅两种类型,并创设了住宅建设用地使用权的自动续期制度,但对于续期是否有偿却保持了沉默。由于是否有偿涉及到了广大民众的切身利益,因此自动续期和无偿续期之间的关系成为争论的焦点。面对这个问题,学界的观点主要分为相互对立的两派,两派的争论陷入一种社会主义悖论。
  一种观点认为,自动续期模式本身就意味着续期是无偿的。孙宪忠教授提出,自动续期的含义就是无条件的续期,不必要补交费用,也不需要再次办理不动产登记手续,民众自动地继续合法使用土地。[5]杨立新教授认为,“自动续期的核心价值,在于住宅建设用地使用权为一次取得永久使用的用益物权”。[6]采取这种观点的理由大多追溯到立法者的原意和社会主义土地公有制。杨立新教授认为,解决住宅建设用地使用权期间届满的续期问题,就是如何协调人民群众的利益与政府利益的平衡问题。根据物权法制定时的立法者意图,自动续期的目的在于“保障老百姓安居乐业”。[7]孙宪忠教授提出,自动续期的无偿性或无条件性在于城市居民住宅土地权利问题涉及到我国五六亿居民的基本利益,而社会主义国家土地所有权的政治和法律基础是社会主义的“国家统一所有、人民均享地利”,因此让政府从土地不断地取得土地出让金的观点和做法,不符合土地公有制的社会主义理想。[8]人丑就要多读书
  另一种观点认为,自动续期并不意味着无偿或无条件续期,这种观点有解释学上的支持,也有社会主义意识形态的支持。[9]申卫星教授提出,自动续期并不等于无偿续期,居民在住宅建设用地使用权续期时仍旧需要支付土地使用权出让金。[10]在此基础上,有学者从文义解释和体系解释的角度提出,自动续期和无偿续期并无必然联系。[11]在诉诸于立法历史和立法者意图的情况下,我们会发现《物权法》草案第四次和第五次审议稿在规定住宅建设用地使用权自动续期时,也规定了续期费用的支付方法。删除费用支付方法并不意味着自动续期可以无偿延期,而是一种立法上的沉默。在相关立法说明中记载“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务,目前还缺少足够的科学依据,几十年后,国家富裕了,是否还要收土地使用金,应当慎重研究,物权法以不作规定为宜。”[12]此外,如果将自动续期理解为自动且无偿地续期,这意味着具有永久性的土地使用权将和土地所有权没有差异,那么这未尝不是一种变相的土地“私有化”,有违土地公有制的社会主义理念。
  土地使用权自动续期是否无偿的争论大多会诉诸于土地权利和制度的社会主义解读,但却陷入一种无法解决的悖论。土地使用权制度的基础是社会主义土地公有制,这构成了理解土地使用权续期的逻辑起点和制度基础。我们发现在讨论土地使用权自动续期是否无偿的时候,赞同无偿续期的观点认为重新收取出让金违背了社会主义土地制度的“国家统一所有、人民均享地利”,而反对无偿续期的观点认为,自动免费续期等同于一种变相的土地“私有化”,同样有违社会主义土地公有制。
  二、“两权”分离的土地财产权制度
  土地使用权续期费用的争论容易陷入社会主义悖论的原因和我国独特的土地财产权(地权)制度密切相关。地权实践形式受到经济发展、政治意识形态、社会关系和文化习俗等因素的影响。根据国家的意识形态属性,我们发现在地权制度的光谱两端,一端是土地完全属于私人所有的模式,属于通常所说的资本主义模式,另一端是土地完全归全民/国家所有,往往被归入社会主义阵营。在土地的私人所有权模式下,私人拥有对土地的完整权利。在这种私人完全拥有土地财产权的模式中,土地使用权的续期或收费问题更多地会交给不同主体之间的协议或竞争完成,即使国家也属于平等主体的一方,而不是作为超越性的一方存在。但是在全民或国家完全享有土地财产权的模式下,私人不可能享有土地的所有权,对土地的使用受到国家计划的分配,甚至这种使用并不能被视为一种财产权意义上的“土地使用权”。在这种模式下,土地的续期收费并不是一个难题,因为代表“全体人民”的政府会根据计划调整私人的土地使用。基于土地公有的基本原则,因此对于居民住宅的土地使用大多也是无偿的。
  自改革开放以来,计划体制下的土地财产权制度面临着社会转型带来的一系列难题,诸如土地公有与个人有效利用、土地公有与土地资源市场化等之间的矛盾。社会主义的国家属性决定了地权制度不可能走向私人享有所有权的模式,但是也不能继续坚持计划经济下的政府配置模式,为了实现土地资源的有效利用,我们需要在坚持土地公有制的基础上实现个人对土地的有效利用。因此,1982年宪法将土地纳入全民公有制范围,包括国家所有和集体所有两种形式,其中城市的土地归国家所有。在土地的公有制模式面临着改革开放中经济形态转型的挑战下,1988年宪法修正案确立了复杂模式的地权制度,在土地公有的前提下,我国通过土地所有权与使用权分离的方式实现从“土地公有”到“个人使用”的转换,确立了具有中国特色的“两权”分离地权制度。
  “两权”分离的地权制度建立在大陆法系的所有权理论上,部分解决了土地公有和个人所有之间的冲突。在大陆法系,自罗马法、法国和德国民法典至现当代的日本、中国民法,所有权被明确表述为一种对物的完全支配权,并成为整个民法权利系统不可或缺的基石,物权体系和债权体系均围绕此而展开。[13]这种所有权概念具有强烈的绝对主义倾向,通过规定物的本身归属来界定利益。因此,大陆法系国家的地权制度,强调土地所有权的至高无上地位,土地的他物权依附于所有权,当事人不得自由创设土地权利,形成一种层次分明的地权体系。[14]这种“两权”分离的地权制度,通过强调土地所有权归属于全民/国家,坚持了土地公有制在法权化上的政治意识形态要求,同时将使用权通过法定的方式让渡个人享有,促进了土地的市场流通和有效利用。但是随着实践的发展,这种“两权”分离的地权制度在续期收费问题上集中展现出其面临的挑战。
  首先,在土地资源日益市场化的过程中,产权的清晰和安定变得日益重要,人们日益注重对个人占有、使用土地的保护。在此基础上,有学者认为私有产权制度将会促进效率、激发社会活力并构建一个强化市场性的民主国家。[15]因此,从《暂行条例》到《城市房地产管理法》,再到2007年《物权法》和2016年的《意见》,这个法律变迁过程呈现出我国土地财产制度从一种“弱产权”模式逐步走向一种“强产权”模式。这种强产权模式试图强化个人对土地的占有和使用,并“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”,但是这种趋势面临着两方面的难题。一方面,土地使用权的有期限性使得当前的土地占有者担心利益在未来的特定时刻受到政府的干预或收回。因此埃里克森提出,这种地权复杂化的法律政策会导致对土地的不合理利用和减少对土地改良的投资。[16]另一方面,对于公民而言,房屋的价值会随着时间不可避免地递减,但是房屋下的土地却可能会随着时间增值,因此人们通过买房实现资产的保值增值的关键点在土地而非房屋。所以对于公民而言,无偿续期地长期稳定拥有土地使用权要比拥有房屋所有权更值得追求。
  其次,日益注重确认/保护私人的土地产权的趋势在续期收费上面临着土地公有制的政治前提。土地财产权中的所有权属于一种完全物权,而作为一种用益物权的土地使用权属于限定物权,所以土地用益物权在对土地可支配的权能范围和时间范围方面都是受限制的。当土地用益物权期限届满或没有存续必要时,土地所有权又会恢复到圆满的状态。[17]尽管有学者提出用益物权日益成为财产权的中心,但是用益物权的存在依然要以所有权为前提。[18]当住宅建设用地使用权作为一种用益物权试图获得与所有权并驾齐驱的地位时,不仅在当下财产权体系中无法得以融贯,而且无法通过社会主义土地公有制的这个政治逻辑前提的测试。如果住宅建设用地使用权在续期上自动免费,那么意味着土地所有权将只是一种名义上的所有权,类似英国的英王对全部土地具有名义上的所有权一样。在土地所有权的主体具有实质性地位时,并且具有排他性的权利时,公民个人享有的土地使用权只具有现实权益,而国家代表全民享有未来利益,这和人们对土地权利的期待相冲突。
  三、配得与所有:财产权的两种面向
  我们对财产权的理解很容易陷入一种公私对立的误区,两种不同的理解都强调财产权的排他性特征,很容易在个人与全民之间树立一种互不兼容的状态。近代资产阶级革命确立了私有财产神圣不可侵犯的原则,强调对个人所有权的绝对保护,因此“近代民法所有权的最重要范例是土地所有权,当时盛行的是‘上达天宇,下及地心’的土地所有权观念。所有权被认为是全面的、永恒的、抽象的、独立于他人意志的。”[19]与之相反,社会主义国家确立了公有财产神圣不可侵犯的理念,破除个人对财产的所有权,尤其是对生产资料的私人占有。
  社会发展的实践表明这两种对财产权的单一性的理解

  ······

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