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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
人民法院优化职权配置改革的新发展
【作者】 杜强【作者单位】 最高人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2009年
【期号】 13【页码】 76
【全文】法宝引证码CLI.A.1167123    
  
  优化司法职权配置是司法体制和工作机制改革的重要内容,对于人民法院深入贯彻落实科学发展观,实现司法资源的合理配置,充分发挥中国特色社会主义司法制度的优越性,具有重要的现实意义。改革开放以来,通过推进诉讼程序、审判制度、审判机构、审判组织以及审判管理等方面的改革,人民法院职权配置不断优化和完善,取得了长足的进步。前一阶段,为贯彻党的十七大精神,落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署,最高人民法院发布了《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》(以下简称“三五”改革纲要),其中将优化人民法院职权配置作为改革的首要方面,提出了10项改革新举措,进一步明确了人民法院职权配置的改革方向,标志着人民法院优化司法职权配置取得了新的发展。
  人民法院优化职权配置改革的历史回顾
  人民法院职权配置是一个内涵非常丰富和广泛的概念,涉及我国刑事、民事、行政三大诉讼程序,涉及审判制度、执行制度、司法组织、司法管理以及司法监督等各个方面。从横向来看,它关系到人民法院与检察、公安等其他政法机关之间的司法职权划分和设置;从纵向上看,它涉及中央与地方的司法职权定位,涉及法院系统上下级之间的职权划分;从人民法院内部来看,它还涉及人民法院内部机构、组织和人员行使司法职权的设定和调配。
  改革开放以来,人民法院经历了恢复重建、充实提高和全面发展三个历史阶段。{1}在这个过程中,人民法院优化职权配置的改革贯穿始终,是人民法院改革和发展的一条主线。尤其自上世纪90年代末以后,人民法院优化职权配置改革取得了更加全面快速的发展。
  从改革开放之初至上世纪80年代末,在人民法院恢复重建阶段,随着法官归队、编制扩大、设施重建等,人民法院的组织机构和职权也逐步得到恢复,职权配置不断健全。在立法上,宪法明确规定人民法院依照法律规定独立行使审判权,并明确了上下级人民法院之间在审判工作上的监督关系。人民法院组织法确定了我国的基本审判制度,明确了人民法院的组织架构、人员任免及职责权限。刑事、民事、行政诉讼法等法律相继颁布,明确了在诉讼程序中人民法院的职权。在审判机构建设上,随着审判工作的全面展开,全国各级人民法院由过去一般只设刑事审判庭、民事审判庭,扩大到设置经济审判庭、行政审判庭、告诉申诉庭、知识产权审判庭等机构,海事法院也相继建立,极大地促进了相应审判业务的开展。
  从上世纪80年代末至90年代末,在恢复重建的基础上,人民法院优化职权配置改革取得新的进展。在立法上,民事诉讼法经修订正式颁行,刑事诉讼法得到修订,标志着与我国国情相适应的民事诉讼制度、刑事诉讼制度基本形成,也进一步明确了人民法院及其人员在诉讼活动中的职能权限。尤其是通过审判方式改革,完善公开审判制度,强化庭审功能,使庭审从纠问式向诉辩式转变;强化当事人的举证责任,减轻法官的查证负担,完善了证据制度;强化合议庭和独任庭的职责,解决了审和判分离的问题;加强审判管理,建立了更加科学的审判流程。
  1997年,党的十五大确立了依法治国的基本方略,提出了建设社会主义法治国家的目标,人民法院由此进入制度创新和机制创新的全面发展阶段。1999年和2005年,最高人民法院分别颁布了两个五年改革纲要,部署了89项改革措施,其中很多项属于人民法院职权配置的范畴,有力地推进了人民法院优化职权配置的进程。
  2007年,党的十七大报告提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度”的目标和要求,与十六大报告中“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”的表述相比,“优化司法职权配置”的表述更为凝练,表明我们党对于司法事业和司法改革的认识更加深刻。为落实十七大的重大战略决策,中央于2008年底出台了新一轮改革部署,将优化司法职权配置作为其中的首要方面。在2008年12月召开的全国高级法院院长会议上,最高人民法院院长王胜俊指出:“按照中央的改革部署,要进一步优化人民法院与其他政法机关之间、人民法院内部各部门之间和上下级法院之间的职权配置,建立完善有利于人民法院依法独立公正行使审判权的司法体制和工作机制。”今年3月,经过深入调研和反复论证,最高人民法院出台了“三五”改革纲要,推出了优化人民法院职权配置的改革新举措。
  人民法院职权配置存在的主要问题
  当前,人民法院的职权配置总体上是恰当的、合理的,基本上能够适应我国现代审判工作的需要。但是,与人民群众不断增长的司法需求相比,与人民法院实现科学发展的要求相比,人民法院职权配置还存在一些不适应的地方,需要进一步调整完善。
  在中央与地方之间的司法职权配置方面,尚需克服司法权地方化的弊端。我国是单一制国家,应当奉行统一的法制,司法权在本质上属于中央事权。虽然有中央司法机关与地方司法机关之分,但它们都遵循相同的国家法律审判案件。在这个意义上,地方各级司法机关是国家设在地方的司法机关,代表国家行使司法权。但在司法实际运行过程中,仍然存在不同程度的司法权地方化倾向,使地方各级司法机关在行使国家司法权力过程中受到地方因素的不当影响、干预,难以独立、公正地行使司法权力。有的地方法院甚至成了当地政府的一个部门,必须参与地方政府的计划生育、招商引资、城市建设拆迁及扶贫工作等等。在案件的处理上受到的干扰因素也比较多,使司法公正缺乏制度保障,导致司法不公和“执行难”等现象的存在。
  在人民法院与其他政法机关之间的职权配置方面,尚需进一步加强配合,规范监督。刑事诉讼法规定人民法院、人民检察院、公安机关在办理刑事案件时,应当分工负责、互相配合、互相制约,以保证准确有效地执行法律。但在具体的诉讼活动中,由于程序设计上不够合理,导致这一原则难以实现。例如,在对拒不执行判决、裁定罪的嫌疑人进行追诉时,由于追诉程序在设计上没有考虑到该罪的特殊性,缺乏可操作性,导致法院与公安、检察机关之间工作衔接不畅,公安机关追诉该罪的积极性低,人民法院移送公安机关的此类案件往往得不到及时立案侦查,常常放纵了行为人,在一定程度上加剧了“执行难”问题。
  在上下级人民法院之间的职权配置方面,尚需克服司法行政化现象。按照现行法律规定,上下级法院之间应当是监督与被监督的关系,而非领导与被领导的关系。而在司法实际运行过程中,上下级法院之间的行政隶属色彩浓厚。一些管理制度,如案件裁判结果的审批制度、案件请示制度、案件质量评查制度、审判和管理的绩效评估制度等,都在一定程度上体现着上下级法院之间的不正常关系。{2}从审级独立的角度看,每一级人民法院都应当独立审判案件,这样才能保证纠错机制功能的发挥。但是在行政化管理模式下,下级法院审判案件往往要在作出裁判前请示上级法院,确保自己的裁判能够得到上级的认可,上级法院有时也会主动对某些有影响的案件先定“调子”,然后交下级法院去办理,这使得上下级法院之间的监督关系变成了领导关系,使两审终审制形同虚设,在实质上侵害了当事人的诉讼权利。
  在人民法院内部机构、组织之间的职权配置方面,尚需解决职责界定不清、交叉重叠、监督缺位等问题。长期以来,我国法院在机构设置、审判职权划分、审判机构之间、审判组织之间、法官之间的职权配置上明显带有计划经济时代的色彩,机构的职权设置较少考虑司法权自身的运行规律,较少进行司法制度运行成本分析,不同程度地存在着职责不清、交叉重叠、监督缺位等问题。法官管理行政化,审判管理行政化,审判权责不统一等问题也多有反映。例如,在审判管理方面,有的省份有专门建制的审判管理机构,有的则将审判管理机构放在研究室、立案庭、审判监督庭;有的将审判流程管理与案件质量管理机构分设,管理标准不统一,各行其是,上下级法院之间的监督指导受阻;有的法院司法行政工作、审判管理工作、个案的具体审判工作相互掺杂,难以实现对审判工作的科学管理和决策。另外,新的形势的发展也对人民法院内部机构、组织的职权配置产生影响,如新修改的民事诉讼法对再审的规定就影响到各级人民法院的案件数量分配,需要对人民法院上下级之间、内部审判业务部门之间及与综合管理部门之间的职权配置进行重新安排。{3}
  人民法院优化职权配置改革的新举措
  在人民法院“一五”和“二五”改革所取得成就的基础上,针对实践中存在的种种问题,“三五”改革纲要首先明确了优化职权配置的总的方向和目标,即改革和完善人民法院司法职权运行机制。以审判和执行工作为中心,优化审判业务部门之间、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上下级法院之间的职权配置,形成更加合理的职权结构和组织体系。在具体内容上,主要提出了以下5个方面的改革要求:
  进一步完善审判和执行制度。
  一是改革和完善刑事审判制度。主要包括:规范自由裁量权,将量刑纳入法庭审理程序,研究制定《人民法院量刑程序指导意见》。最高人民法院从2005年就开始对量刑规范化进行实质性的调研论证,起草了《人民法院量刑指导意见(试行)》和《人民法院量刑程序指导意见(试行)》。2008年7月,

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