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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》的理解与适用
【作者】 李海军【作者单位】 最高人民法院
【分类】 经济法学【期刊年份】 2009年
【期号】 15【页码】 37
【全文】法宝引证码CLI.A.1167149    
  
  2009年5月18日,最高人民法院民事行政审判专业委员会第44次会议研究通过了《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》(以下简称《若干意见》),这对于全国各级人民法院在当前国际金融危机形势下,积极稳妥地做好执行工作,更好地为保增长、保民生、保稳定大局服务具有重要意义。各级人民法院在执行实践中正确适用《若干意见》,必须全面了解国际金融危机给执行工作带来的困境,全面掌握当前经济形势下人民群众对执行工作的新需求,积极采取各类应对措施,全面落实《若干意见》提出的各项工作要求。
  一、当前国际金融危机形势下执行工作的压力及其表现
  国际金融危机对我国的经济冲击较大,而且金融危机的影响已经逐渐反映到司法领域,对人民法院审判执行工作产生了重大影响,执行工作中涉及金融纠纷、投资纠纷、债务纠纷、劳资纠纷、房地产纠纷等案件明显增多,执行工作面临前所未有的压力。主要表现在以下几个方面:
  执行案件总体数量明显增加。受国际金融危机影响,一些企业资金链断裂,出口订单减少,出现生产经营困难,各类民商事纠纷明显增多,执行案件数量也相应增加。分析执行收案数增幅大的原因,一是企业竞争日趋激烈,部分企业经营不善或决策错误,加之银行实施银根收紧政策,企业流动资金缺乏,引发恶性循环最终倒闭,从而产生一系列债务案件;二是受当前日趋严峻的经济形势影响,一批实力不强的企业被淘汰,不少法定代表人出逃,产生大量工人工资、社会集资款等群体性事件。有的地方法院反映2009年一季度新收案件甚至呈“井喷”现象。
  执行案件的类型构成明显增多。执行案件不仅数量增幅较大,而且涉及的案件类型亦越来越多,主要表现在涉及重大项目与地方经济发展影响较大的执行案件增加。受国际金融危机影响,一些重大建设项目推迟或下马,相关的执行案件增加;涉及弱势群体的执行案件增加。一些劳动密集型企业由于出口订单急剧减少而倒闭或停产,相当一批农民工失业返乡,其中相当一部分企业又拖欠工人工资,从而产生了较多的劳资争议案件;征地纠纷、劳资纠纷等容易引发群体性事件,影响社会稳定的执行案件增加;三角债、多角债纠纷执行案件增多。
  被执行人履行义务能力明显下降。国家银根收紧后,被执行人融资愈加困难,货币履行能力降低。很多债务人身价缩水,可供执行的财产大幅减少。有的案件执行标的不大,但被执行人无履行货币资金能力,只能走评估、拍卖程序,使案件执行期限延长。由于被执行人偿债能力下降,以往对被执行人予以罚款、拘留等行之有效的强制执行措施在实践中的效果也明显下降。
  案件执行和解难度明显增大。由于企业经营困难加大,融资难度加大,因此由被执行人通过偿还部分债务达成执行和解的难度加大。申请执行人在媒体不断宣传国际金融危机的氛围下,对被执行人分期偿还债务的信心不足,也增加了法院通过和解化解双方矛盾的难度。有的企业经营已相当困难,如果强制性地要求其依法履行判决义务,可能使他们雪上加霜,从而濒临倒闭,产生一系列社会问题。而申请执行人又不依不饶,担心对方经济状况进一步恶化,自己的权益得不到维护,致使和解的难度加大。此外,部分被执行人将和解作为缓兵之计,与申请执行人假意进行磋商,在反复的和解过程中以及和解协议达成后的履行期限届满之前,暗中转移财产,逃避义务的履行。部分企业主、高管人员逃匿,影响案件执行和解。涉企业债务执行案件中,企业主、高管人员逃匿的占据相当数量。在这类案件中,逃逸人员多携账册、现金出走,导致法院受理执行案件后无法送达执行通知等诉讼文书,更谈不上组织双方当事人和解,客观上也影响了办案进程。
  案件执行难度加大。主要表现在:一是财产拍卖处置难度增大。由于市场的购买力下降,对执行财产的变现处分产生影响,法院拍卖财产不再像以往那么顺利,流拍增多,特别是房地产,受国家政策调控以及全球金融危机的影响,房地产行业整体出现下滑,市场交易冷清,消费者对房产的购买力和购买欲望降低,直接导致法院执行过程中拍卖商品房多次流拍甚至无人报名竞拍,经常要多轮降价,处置难度很大。而对生产设备和股权等财产拍卖时,经常无人问津,财产变现困难,影响了执行案件的进度和效率。除了财产变现难以外,变现的价值也普遍偏低,影响了债权的实现预期。二是政府作为被执行人的案件,执行难度进一步加大。由于地方财政资金紧张,此类案件执行更难。部分申请执行人心理失衡,对社会的不满情绪潜滋暗长,甚至将对企业的积怨转向对政府的不满。三是破产程序未发挥应有作用。破产程序是通过司法手段集中化解企业债务风险,保护债权人、债务人和关联方利益的重要制度,对于推进企业战略性重组具有不可替代的功能。破产重整或清算程序本可作为涉企执行案件的重要处理方式,但在实践中却很少得以运用。绝大部分企业对破产程序存在认识误区,普遍认为破产等同于企业死亡,诸多民营企业对企业破产法规定的帮助危机企业以时间换空间、实现困难企业重生的重整程序与和解程序了解甚少,破产保护的理念尚未植入商业文化。另外,不少执行人员对告知符合条件的当事人适用破产程序的热情不高。因此,无论从社会层面还是司法层面,都未形成适用破产(包括重整)程序化解企业债务风险的成熟环境或机制。四是有的涉案被执行人企业往往处于停产、半停产状态,还有的当事人为躲避债务故意逃匿或下落不明,造成无法送达执行法律文书。五是部分被执行人通常利用异地执行成本高、委托外地法院执行成功率低等特点,千方百计逃避履行,使得案件执行难度加大。
  执行工作承载的维护社会和谐稳定的任务明显艰巨。在当前严峻的经济形势下,各种社会矛盾交相叠加,相互影响,相互作用。不少被执行人企业及其关联企业资金链断裂、投资者出走,往往涉及人数众多、数额较大,处理起来十分棘手。特别是一些申请执行人维权意识强烈但法制观念又十分淡薄,认为案件进入法律程序后,只要能够胜诉,取得生效法律文书,就一定能够实现自己的权利,动辄采取过激行为。金融危机引发的部分群体性、涉民生案件,与人民群众的切实利益直接相关,当事人之间矛盾大、敏感度高,增加了案件的执行难度,如处理不当会引发群体性矛盾,甚至可能导致社会不稳定因素。有的案件被执行人因失业或收入锐减陷入生活困难,或者公司、企业陷入经营困境,案件双方矛盾比较激烈,处理不当容易激化矛盾。打遮阳伞就显得很娘
  二、执行工作在当前国际金融危机形势下面临的困境
  国际金融危机对执行工作产生了重大深远影响,执行工作面临前所未有的压力,在这种形势下,部分法院对如何认识当前的形势,如何把握执行工作的尺度,如何协调案多人少的压力等问题产生了疑惑和顾虑。主要表现在:
  如何正确评估和把握本地区受国际金融危机影响的程度。这次国际金融危机影响面广,影响时间长,对我国经济生活的各个方面都产生了不同程度的影响。同时应当看到,这次金融危机对我国不同地区的影响是不同的,即便是同一地区,对该地区出口型、劳动密集型等不同类型企业,对国有大中型企业、上市公司或国有控股上市公司、金融机构、民营企业等不同性质的企业的影响也是不同的。比如虽然各地的执行案件普遍增长较大,但各地受金融危机影响程度不尽相同,而且金融危机对执行案件的变化带来的影响,有的表现得比较直接,有的是间接性或者潜在性的。比如案件较大幅度增长具有多种原因:一是因为社会整体法律意识增强、诉前调解机制不够健全、诉讼费门槛降低原因造成,特别是劳动争议案件,由于劳动合同法和劳动争议调解仲裁法的实施,加之有关部门不能有效发挥作用,从而造成执行案件数量增多。二是经济发展所带来的结果。个别地区经济呈现工业强势增长,投资规模扩大,消费市场活跃,财政金融平稳,就业形势稳定,经济运行稳中趋快的基本态势,在企业正常经营中出现的纠纷反映到司法领域。三是部分地区外销型企业较少,受金融危机冲击小,案件的增多受其影响不明显。如借款合同纠纷类执行案件的增长,是因部分企业受到原材料价格上涨和人民币升值压力的影响,产品的成本增加。这就要求各级法院在执行工作中具体情况具体分析,从辖区的实际出发,对本地受金融危机影响的广度和深度有正确的评估。
  如何找准加大执行工作力度和慎重采取强制执行措施之间的结合点。一方面,在经济形势日趋严峻的情况下,各种纠纷矛盾纷纷涌现,社会责任感缺失,社会诚信危机出现,投资者出逃、企业迅速倒闭的现象比比皆是。在这种情况下,人民法院应当加大执行力度,第一时间介入并及时采取措施,控制被执行人资产,依法维护申请执行人的债权,最大程度地保障其合法权益。另一方面,执行工作又要从有利于被执行人生存发展、有利于保障员工的工作生计、有利于维护社会和谐稳定的高度,慎重使用查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等强制措施,不能因执行力度过大而给企业经营活动造成影响。要兼顾两方面,既要做到不因法院执行力度不到位、措施不到位而导致损害债权人合法权益,又要做到不因法院执行时机不当、执行措施不慎而导致债务企业倒闭,确实难度很大、要求很高,需要在执行实践中认真研究如何甄别债务企业是否属于具有市场竞争力和发展前景的企业,找准结合点。
  如何平衡营造适度宽松的司法环境与执行绩效考核之间的矛盾。在当前经济形势下,执行工作要服务企业发展,就必须对那些并非恶意逃避债务,只是由于一时资金短缺但仍处于正常经营状态、有发展前景的债务企业,通过制定还债计划、分期付款、设置担保等方法达成执行和解,“放水养鱼”,促成债权人给债务企业合理的宽限期,帮助债务人度过财务危机。但这样势必会造成部分案件执行周期很长,执行标的无法到位,造成新的执行积案,在执行工作考核上处于不利的局面。
  如何解决依法服务发展任务加重与执行工作力量相对不足的。在保增长、保民生、保稳定的总体要求之下,一方面,执行工作任务加重:一是受经济形势的影响,许多债务企业的履行能力减弱,自动履行的比例大大下降,法院调查、控制、处分的工作更加繁重。二是要促成双方当事人达成执行和解,说服债权人给债务企业一定的宽限期,或者接受一些灵活的履行方式,必然增加大量的释明和协调工作,也考验执行人员的业务水平。三是执行工作延伸面扩大,对新问题的预判研究,快速执行机制的建立,与相关部门互通信息联动机制的建立,主动服务企业、加大对民生的保护以及维护社会稳定工作,都将使执行工作任务愈加繁重。另一方面,执行工作力量却长期处在严重不足的状态,执行干警长期疲劳应战,力量得不到补充,能力得不到培训,无法适应当前新形势下的执行工作任务。
  因此,这次国际金融危机不仅给人民法院执行工作带来新的压力和挑战,也是对人民法院执行能力的综合考验。人民法院必须回应企业在当前形势下对人民法院工作的新要求与新期待,积极探索人民法院如何按照中央“保增长、保民生、保稳定”的部署要求做好当前的执行工作,对执行政策进行调整就显得极为迫切和必要。
  三、积极应对国际金融危机的挑战,扎实做好执行工作
  目前,中央已出台了一系列扩大内需的政策,货币政策也趋向相对宽松,今后一段时期企业资金紧张状况将得到一定程度缓解,企业负担也将会逐步减轻,但这并不必然意味着涉企债务危机会得到有效解决。由于经济结构深层次的矛盾不可能在短期内解决,宏观经济政策利好信号具有时滞性,国际金融危机对我国实体经济影响程度又存在不确定性,反映到司法领域,对执行工作的影响仍将具有长期性和深远性,执行案件总量仍将维持在相当数量水平甚至进一步上扬。同时,从去年下半年的经营走势来看,许多企业不仅存在资金困难,且在经济不景气的大环境下重整经营的能力也大大减弱,今后一段时期涉企业债务执行案件将呈现更加复杂的态势,给法院执行工作带来新的难题。各级法院应以努力化解企业债务风险为目标,坚持能动司法理念,结合我国经济发展中遇到的新情况、新问题和法院工作实际,以尽力维系企业生存发展为宗旨,多用柔性手段化解矛盾,充分发挥人民法院职能作用,维护经济发展,增强企业家的创业、投资信心,按照多管齐下、分类解决的思路,努力寻求化解企业债务风险的最佳路径。
  增强政治敏感性,树立大局意识,提高对当前形势的认识。国际金融危机给我国经济社会发展带来了严重挑战,积极应对国际金融危机,确保经济复苏及增长,是全球也是我国各级政府的重要目标。人民法院处在化解矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的最前沿,在当前国际金融危机对我国经济产生严重影响的背景下,人民法院责无旁贷地要承担起司法保障任务,法院的民事执行工作要紧紧围绕服务大局展开。我们一是必须切实增强政治敏感性,充分认识当前国际金融局势的复杂性以及国内经济发展面临的困难,及时把握宏观经济形势变化在司法领域引发的各种新情况、新问题,深入调查研究,积极、主动应对,采取有效措施依法审慎执行好各类案件,为维护国家金融安全和经济平稳较快发展,提供司法保障和法律服务。二是必须切实增强服务大局意识,主动把执行工作融入大局工作中来思考、谋划和部署,找准为大局服务的结合点和着力点,坚持有利于经济社会发展、有利于社会稳定和谐,切实为大局搞好司法服务。目前正在开展的全国集中清理执行积案活动,就是为有效解决“执行难”问题,切实维护人民群众合法权益,维护社会稳定,促进经济社会发展作出的一项重要部署,是积极应对当前国际金融危机的冲击,保障企业正常生产经营,实现市场交易安全,维护社会主义市场经济秩序的具体举措,是为保持经济平稳较快发展,积极主动提供法律保障和法律服务的实际行动,是确保问题不堆积、矛盾不激化,保障和改

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