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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
依法化解涉法涉诉信访问题的调查与思考
【作者】 姜凤武李云波【作者单位】 辽宁省高级人民法院
【分类】 行政法学【期刊年份】 2009年
【期号】 15【页码】 17
【全文】法宝引证码CLI.A.1167152    
  
  涉法涉诉信访,一般是指当事人在本人或者其相关联人经过国家司法机关依法处理后,对处理结果不满或不服,到信访部门反映问题的行为。近年来,辽宁省涉法涉诉信访问题比较突出。据调查,以辽宁省进京涉法涉诉访人次为例,2008年约为3000人次,而今年年初到4月底就已经突破了3000人次,进京访总量在全国居前列,而涉法涉诉访又在整个信访案件比例中占有30%-40%的比重。涉法涉诉信访问题突出,一方面显示出其中所涉及的社会实体问题相对复杂,另一方面也反映出司法程序在处理这些问题中的不足。司法程序被称为社会正义的最后一道防线,许多经过司法程序并已有明确结论的案件又重回信访渠道来解决,在增加信访部门工作负担的同时,对司法部门的权威性也是一种挑战。
  涉法涉诉信访案件的主要特征
  群体访呈上升趋势。从已发生的信访案件看,群体访往往起因于国企改制、动拆迁、劳动和社会保障、征占地等问题当中。这部分信访案件政策性较强,历史遗留问题较多,有一部分难以根本解决,当事人往往再次寻求司法救济。对于不能进入司法程序的,当事人往往对司法机关不予受理的行为不满;而进入了司法程序,单纯依靠法律往往不能从根本上解决问题,当事人也会产生意见引起上访。总体而言,由于诉讼程序终局性的特点,使得一般群体访案件向涉法涉诉信访案件转化,涉法涉诉群体访呈上升趋势。
  上访人以女性、无业者居多。女性更易受外界刺激影响而情绪化,无业者因为生活困难等诸多原因往往不能适应社会发展而容易产生过分偏激的思想。加上个别司法行为不规范、在程序处理上有瑕疵等问题,这两部分人群一旦涉诉涉法,目标不能达到,要求不能满足,就容易产生不满情绪而导致上访。
  重访老户较多。由于司法程序的复杂性,当事人对其中一个环节不服就会上诉或申诉并引起上访,其最终目的是满足其要求。在这一目的驱使下,有些案件会经历多次重审和再审,在经过几级司法机关处理后,未满足当事人要求之前,当事人会随着司法程序的逐步推进不断重信重访。
  涉诉案件较多。在现行矛盾纠纷解决机制中,诉讼程序一般为矛盾纠纷处理的最后一关。法院在处理诸多民事、刑事、行政案件的过程中,由于必须作出最后裁判,必然会触及当事一方的利益。败诉一方如果不走正常的法律程序申诉而选择信访渠道解决,就成为涉诉信访案件。而诉讼涉及当事人利益能否最终得以实现的是执行程序,而“执行难”问题的存在,使得涉诉信访案件增多。
  涉及部分刑事案件,解决起来难度较大。一是刑事案件一般涉及人身伤害,引起的社会矛盾更深,不易解决。二是不同时期所适用的刑事政策不同会导致同类案件处理结果产生差异,进而激化社会矛盾。有的案件按照当时的法律和刑事政策处理没有错误,如果当事人不服当时的裁定,现在来寻求化解与赔偿之道,解决起来难度很大。
  最终被认定为无理的较多。司法程序具有严格、完善、复杂等特点。司法裁判相比较其他矛盾纠纷解决机制刚性较强,特别是诉讼程序对举证责任的分配和证据的认定较为严格,有些案件即使存在不合理的问题,但从裁判的角度不易纠正。此外,经过一审、二审、再审处理过的案件,如果不服也必须经过司法程序予以纠正。如果对终审判决申诉被驳回,一般会被视为实体上无理。因此,许多经过一审、二审、再审的涉法涉诉信访案件,由于有严格、完善的司法程序为前提,经过信访部门三级认定后,大多数都是无理访。开弓没有回头箭
  化解涉诉涉法信访案件中的主要问题
  对信访工作的认识还有待提高。信访权利是人民民主权利的重要组成部分,信访工作是党和政府构建社会主义和谐社会的基础性工作,是为人民群众排忧解难的重要工具。对群众来信来访不能厌烦、不能惧怕,也不能把它视为负担,要真诚欢迎。要引导群众以合法的、理性的、有序的方式行使表达权,自觉维护正常的社会秩序。虽然当前信访形势压力大,一部分上访人可能在提无理要求,但不宜将群众上访简单定位为有理访或无理访。只有在其上访过程中采取非法手段破坏社会秩序的情况下,才可以依法作出处理。对反复上访、重复上访的老户不能产生厌烦、惧怕甚至憎恨的情绪,在其上访未违反相关法律法规规定的情况下,更不宜超越法律规定采取强制措施。只有对信访工作定位准确、认识清楚,才能采取正当措施,在处理信访问题过程中不制造新的矛盾,不产生新的不和谐因素。
  重信访个案的解决,忽视长效机制的建立。目前,不少信访问题通常都作为个案来化解,没有从整体效应上做过多的权衡,很难发挥政策纠偏的信号作用。出现这种现象的原因,一是地方政府迫于信访工作考核体系的压力,将精力和目标过多投入到信访稳控工作上。二是信访的长效机制建设有待深化。应当说信访工作舍得投入是问题得以迅速解决的关键,将精力投入信访稳控,也是维护社会和谐稳定,顾全大局的重要举措。但这只是看到了解决信访问题的短期效应。忽视信访秩序的建立,会因为个案的解决打乱整个信访秩序,得不偿失。不能因个案的解决制造新的不平等,更不能以破坏独立行使职能的司法体系为代价,使信访部门成为游离于司法体制之外的“第三审法院”。信访工作长效机制的建立应当重在畅通渠道、规范秩序,不能简单靠“堵”以及从表面上降低信访案件数量来实现,而应当多从深层次研究,从源头上减少因侵犯群众利益而引发的信访事件。对涉法涉诉信访问题,解决方法上要短期效果与长效机制兼顾,以法律为依据,以长效机制为措施,以以人为本为宗旨,综合施治来解决。
  某些信访案件结案后不息访,案件处理出现反复。主要表现为:一些信访案件经过多次工作,当事人明确表示同意处理意见,但过后反悔,再次上访,加价加码提出无理要求。有些人认为会哭的孩子有奶吃,靠上访胁迫地方政府花钱解决问题,给地方政府造成很大压力,耗费了大量人力物力。有些上访人借国家举办大型活动之机上访示威,抓住政府此时急于解决问题的心理,漫天要价,严重扰乱了信访秩序。一些涉法涉诉案件从司法程序上已经认定结案但当事人仍不息访,又找到信访部门要求解决问题。当然也有一部分案件由于问题解决的不彻底,当事人不满意导致不能息访。
  应当说,结案是案件处理的法律效果,而息访则是案件处理的社会效果。信访案件的办理应当实现法律效果与社会效果的统一。处理信访案件要遵循一定的法律程序,通过社会矛盾纠纷解决机制,达到解决社会矛盾的目标,最终实现息访。但是我们也知道:信访案件全部息访,社会矛盾纠纷全部得以解决,只是一种理想状态。我们可以不断追求这个目标,却难以完全实现这个目标,但通过机制建设和工作努力可以实现目标最大化。因此,在办理信访案件过程中不能简单地以程序上结案了事,应尽力实现案件息访。但要注意,追求案件息访不能超出法律、政策以及合理性的框架,不能仅仅为息访而无原则地满足上访人的要求,在调处、解决矛盾纠纷的过程中,更不能以产生新的不平等和留下信访隐患为代价。
  个案处理不当可能会对司法的权威性造成影响。一些案件经过一审、二审、再审,甚至经过最高人民法院裁定驳回再审,当事人仍然不服,转而寻求信访部门解决。对于这类涉诉涉法信访案件,地方政府无法更改司法裁判结果,处理起来相对棘手,却又迫于信访考核机制以及社会稳定等诸多压力,为确保当事人息诉罢访,不得已与当事人达成一种妥协。我们不排除这类信访案件得以解决的积极因素,但由此对司法权威造成的影响必须高度重视,其负面效应不可忽视。一方面是司法权威降低动摇了判决的稳定性,另一方面当事人可能出于对司法的不信任,转而直接寻求其他途径救济,可能导致大量社会矛盾纠纷长期悬而不决。
  近年来,信访工作考核机制对法院的工作也造成了一定的压力,有些法院每年都要拿出一部分经费用于维护信访稳定,有些信访案件因此得以圆满解决,有些则为息事宁人“花钱买平安”。有些法院为避免出现信访问题,对矛盾复杂不易解决的案件采取不立案也不出手续的做法,虽系无奈之举,但实际上违反了法律的规定,无形中剥夺了当事人的诉权,因这种行为产生新的信访问题也日趋增多。有些案件经过司法程序,当事人不满意处理结果,经信访部门调处与地方政府签订息访书,无形中触动了司法裁判的定性和权威。因而有人质疑到底是息访书权威大还是判决书权威大,判决书尚不能保证其履行,息访书如何能有强制力保证其息访?
  信访问题集中的领域凸显,现行法律有待完善。一是信访工作制度的法律体系不完备。信访机构设置、信访职能定位以及具体信访程序缺乏法律规定,信访机构从其性质上讲目前仍然属于行政机构,但根据我国法律规定,行政机构行使的行政权必须由法律作出规定,而目前仅有国务院信访条例作为依据,法律层次和地位偏低。二是信访秩序亟待规范。一方面要在畅通信访渠道、致力民生、保证民意表达上下工夫,另一方面要对那些破坏信访秩序、扰乱社会秩序的恶意上访人群严厉打击。而在这方面立法上是空白,使得当前不少恶意上访者钻法律空子,要挟政府获取不正当的上访利益,给地方政府造成了很大的压力,严重扰乱了社会秩序,败坏了社会风气。三是部分法律、法规规定相对滞后,应当及时作出调整。如新出台的物权法与国务院出台的拆迁条例在立法精神上相矛盾,在保护公民私有财产权利以及拆迁补偿方面的规定有冲突之处,使得目前解决动拆迁信访问题依据不充分。此外,在我国从计划经济向市场经济过渡,国企与集体企业转制过程中出现所有权不清的问题也缺乏充足的法律依据支持,如集体财产权属不清会导致相关法律关系混乱、责任不明

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