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【期刊名称】 《地方立法研究》
改革开放立法工作的亲历者和见证者
【副标题】 乔晓阳访谈录【作者】 刘诚
【作者单位】 中山大学法学院{副教授、硕士生导师,法学博士}
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 118
【全文】法宝引证码CLI.A.1250537    
  
  [乔晓阳简历]1945年11月出生于江苏宝应,湖北大冶人。1964年高中毕业后,入选中华人民共和国第一批公派高中毕业生出国留学,赴古巴哈瓦那大学学习,1967年回国。1983年任中央政法委员会办公室副主任,1988年任全国人大常委会法工委办公室主任,1992年起历任全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会香港基本法委员会主任和澳门基本法委员会主任、全国人大常委会副秘书长。2013年起,任第十二届全国人大法律委员会主任委员。历任第九、十、十一、十二届全国人大代表,第十、十一、十二届全国人大常委会委员,党的十五大、十六大代表。
  参与或主持起草、修改了宪法修正案、地方组织法、选举法、代表法、立法法、监督法、行政处罚法、行政监察法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、反分裂国家法、国防法、兵役法、现役军官法、预备役军官法、戒严法、教育法、教师法、民办教育促进法、工会法、劳动法、证券法等几十部法律。
  兼为国家行政学院兼职教授,清华大学兼职教授,清华大学港澳研究中心学术委员会名誉主任。
  刘诚(以下简称“刘”):尊敬的乔主任,您好!我代表《地方立法研究》编辑部,非常感谢您接受我们的访谈。
  您有很丰富的人生经历,在学生时代,出国到古巴学习外语,参加工作后,又从事过外事、文秘、政法工作,最后到我国的最高国家权力机关全国人大从事立法工作。请您跟我们聊聊您青年时代的经历,对您的人生理想以及后来从事的工作有什么影响?
  乔晓阳(以下简称“乔”):1964年高中毕业后,我被选派到古巴哈瓦那大学学习西班牙语,是中华人民共和国第一批公派高中毕业留学生。1967年回国后,我一开始到东北,在部队农场既当兵又种地,这样过了两年,又到工厂做了两年工,后到江苏省外事办从事外事工作,因学习过西班牙语,经常接待西班牙语系国家的客人。1979年7月,我调到陈丕显同志办公室担任秘书。当时陈丕显同志是湖北省委第一书记,因此我在湖北工作了3年。1982年,陈丕显同志调到北京担任中共中央书记处书记、中央政法委书记,随后当选第六届全国人大常委会副委员长。我也调到中央政法委工作,后又调到全国人大常委会工作。这一段经历,使我在比较年轻的时候就有了较为丰富的人生阅历,既有在国外生活的体验,又有在部队、农村、工厂基层生活的锻炼,还有在国家机关工作的经验,为我报效党和国家的人生理想,从主客观两方面奠定了比较扎实的基础。在全国人大常委会工作期间,我主要从事法律的研究制定工作和香港、澳门基本法的研究实施工作。我不是法律科班出身的,属于“半路出家”。
  刘:您的父亲乔信明同志是一位开国将军,您的老领导陈丕显同志也是一位老革命家。他们对中华人民共和国的革命事业有杰出贡献,您的父辈和家庭对您的人生经历有什么影响?
  乔:“一生战斗、百折不挠”,可以说是父亲一生最真切的写照。我父亲乔信明在红军时期是方志敏同志领导的北上抗日先遣队(红十军团)20师参谋长,1935年1月与方志敏一同被捕入狱,在方志敏亲自指示下,组织狱中党支部开展斗争。中华人民共和国成立后,我的父母把这一段革命经历写成一本纪实小说《掩不住的阳光》,2011年出版后引起强烈反响,成为当年发行量排名第一的革命历史题材书籍,读者评价《掩不住的阳光》是“一笔宝贵的精神财富”。“一生战斗、百折不挠”,不但是那一代革命者精神风貌的整体写照,也可以说是我们整个民族历尽苦难又辉煌迭出的奋斗历程。时代在变化,但精神永存,实现我们中华民族伟大复兴的“中国梦”,就需要这样的精神来支撑。
  我能够走上立法工作的道路,离不开在陈丕显同志身边工作的经历。从1979年7月到1988年9月,我在陈丕显同志身边工作了10个年头,在这10年,他担任过湖北省委第一书记、中共中央书记处书记、中央政法委书记、全国人大常委会副委员长。可以说,改革开放后的头十年,我一直在他的身边,耳提面命、耳濡目染,学到了许多一般人没有机会学到的老一辈革命家高尚的家国情怀,受到了非常深刻的教育。经历过“文革”的陈丕显同志,对民主法制惨遭破坏导致的灾难有切肤之痛,对民主法制建设的重要性、紧迫性有深刻认识。他认为,“民主与法制是国家的政治制度,又是精神文明在政治和社会生活中的体现。政治体制改革的核心,就是建立健全社会主义民主与法制”。我在立法工作中对这句话深有体会。
  刘:您从1983年起在全国人大工作,至今已有35年,是改革开放以来我国立法发展的亲历者和见证者,您能谈谈您对立法与改革关系的理解吗?
  乔:立法与改革的关系实际上是一个老生常谈的话题。1978年党的第十一届三中全会决定实行改革开放,与此同时开始恢复和加强立法工作。可以说,四十年来,我国的立法工作就是与改革开放相伴而生、相伴而行的。这一路行来,一直在处理这两者的关系。在改革的过程中,将立法决策和改革决策如何一致起来,这是一个难题。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法,把社会关系用法的形式固定下来,追求稳定性,其特点是“定”。改革是对原有的不适应经济社会发展的制度、做法进行改变,是制度进行自我完善的手段,其特点是“变”。改革就是要改变原有制度,用立法的“定”来适应改革的“变”,这就是我们这个时期立法的特点——既肯定现成经验,同时又为改革留下余地。这个时期的立法,我经常说的一句话,就是要“既好看、又好吃”,“好看”——有时代感,体现了改革方向,同时又要“好吃”——能下得去嘴,落到实处,要将稳定性、可执行性和前瞻性结合起来。
  举些例子,比如《行政诉讼法》确立“民告官”制度。这个法在20世纪90年代就制定了,那个时候专家学者不满意,说受案范围太窄。但是在当时情况下,突破“民告官”就是一件了不起的事情。当时人们对“民告官”不习惯,所以,在当时历史背景下,宁可起点低一点,先把制度建立起来。到了2014年对《行政诉讼法》进行大修,就比较像样了。20世纪90年代制定的《国家赔偿法》,也是这种情况。我们当时是按平均工资来赔的,专家们说赔得太少了。但是,当时许多人还不赞成搞国家赔偿制度。立法中,我们认为,应当先把这个制度建立起来,填补这方面空白,在这个基础上,再逐步推进。后来一算,国家赔偿也没赔多少钱,是很小的数目。但是有国家赔偿比没有国家赔偿好。前几年对《国家赔偿法》进行了修改,进一步完善了制度。这两个法,如果一开始就从高起点入手,那就脱离了实际,光好看,不好吃了。依法治国需要一个过程。1998年制定《证券法》时也是这种情况,我们的实践经验还不可能制定一部完备的证券法,但当时发生东南亚金融危机,一个索罗斯就把亚洲证券市场冲得七零八落,我们要赶快制定法律,建立“防火墙”,防止国际资本进入我国A股市场。因此1998年的证券法,对于许多成熟的证券市场可以做的事,我们都不允许做。因为我们的证券市场还没到那个阶段,不会玩,也玩不起,特别是没有那个监管能力。这体现我刚才讲的中国立法具有阶段性和逐步推进的特点。1998年12月《证券法》通过后,我在《人民日报》发表《我国证券法体现的若干重要原则》,讲了九个原则,基中一个就是阶段性原则。2004年、2005年对《证券法》做了两次修改,才把不能做的事情放开。现在《证券法》还在修改。
  前面讲的主要是改革开放初期或早期的情况,现在又发生很大变化,中国特色社会主义法律体系形成了,特别是我国立法越来越精细化,内容越来越具体。以刑法、刑诉法为例,1979年刑法有192条,1997年修订刑法变成452条,后来又通过10个刑法修正案;1979年刑诉法有163条,1996年增加到了225条,2012年修改又增加到290条,2018年修改又增加到308条。其他法律也是如此,法律数量增加了,条文更具体了,带来的问题是,几乎每一项重大改革都涉及与现行法律规定的关系。
  习近平总书记一再强调,凡属重大改革都要于法有据,立法与改革关系这个老生常谈的话题又有新的时代特点。我体会这个新时代特点,就是立法要发挥引领和推动作用,关键是立法决策要与改革决策相一致,立法要适应改革的需要,服务于改革。第一,改革决策与法律规定不一致的,要赶快修改法律;第二,改革决策需要法律授权的,法律要赶快做出授权决定;第三,通过立法进一步完善改革决策,使改革决策更周到、更符合法治要求;第四,立法要为改革决策预留空间。这几种做法可能成为新时代处理立法与改革关系的新常态。
  刘:您亲自参与了2000年《立法法》制定和2015年《立法法》修订工作。2015年修订的《立法法》确定了人大主导立法工作的体制机制,加入了“税收法定条款”、扩大了地方立法的主体等,您能和我们谈谈这些重大立法决策背后的故事吗?
  乔:立法法顾名思义就是管立法的法,是非常重要的宪法性法律。我国宪法尽管对各个国家机关立法权限、立法程序等进行了规定,但是宪法本身的规定是原则性的,对立法权限和立法程序不可能很具体、很明确,还需要具体法律制度的细化才能有操作性。我国宪法除规定全国人大及其常委会可以制定法律外,还规定国务院可以制定行政法规,省、自治区和直辖市的权力机关可以制定地方性法规,民族自治地方可以制定自治条例和单行条例,另外经济特区市和省会市以及较大的市都获得一定的立法权。我国的立法体制是相对比较复杂的,在这样的体制下,如何维护国家法制的统一是一个特别重大的问题。因此,制定《立法法》的宗旨,就是规范立法行为,提高立法质量,维护法制统一。
  关于“税收法定条款”,实际上不是2015年修改立法法时才提出来的,而是在2000年制定立法法时就明确了。立法法把我国的立法权限做了一个划分,将10个方面事项的立法权专属全国人大及其常委会。所谓专属立法权,就是行政法规不能碰,地方性法规也不能碰,当时税收就在专属立法权之中,只不过是作为国家基本经济制度中的一项。同时规定,专属立法事项尚未制定法律的,可以授权国务院先制定行政法规,当时这个规定主要是针对税收的。因为在改革开放初期,为了吸引外资,税种、税率经常变动、不稳定,制定法律的条件不成熟,所以1984年全国人大常委会授权国务院制定暂行的税收条例,待条件成熟后,上升为法律。1985年全国人大做出一个更大的授权决定,在经济体制改革和对外开放方面,授权国务院可以先制定需要的行政法规,条件成熟后再上升为法律。当时我国18个税种,其中15个都是行政法规规定的。
  所谓“税收法定”的这个“法”,是指法律,因此行政法规规定的税收还不是真正意义上的“税收法定”。
  2015年,《立法法》的一个重要修改,就是把税收从基本经济制度中拿出来单列为一项。税收单列一项的意义,是把它作为公民的财产权利单独出来,作为第6项全国人大及其常委会的专属立法权。这样,公民的财产权利和立法法前面规定的公民的政治权利、人身权利并列,作为公民三大基本权利,只能制定法律。这也体现了宪法里“尊重和保障人权”

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