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【期刊名称】 《地方立法研究》
改革开放四十年国家立法
【英文标题】 A Review of the 40 Years' History of National Legislation since the Reform and Opening-up
【作者】 胡健【作者单位】 全国人大常委会法工委
【中文关键词】 改革开放;国家立法;立法体制机制;历史进程
【英文关键词】 reform and opening-up, national legislation, legislative systems and mechanisms, history
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 89
【摘要】 改革开放四十年来,国家立法工作走过了极不平凡的历史进程,取得了举世瞩目的巨大成就。现行宪法及其五个修正案发展完善了我国的立法体制机制。四十年来,在每个历史阶段,国家立法工作都紧紧围绕党和国家的中心工作以及经济社会发展不同阶段,为改革开放和社会主义现代化建设提供重要的法治保障。党的十八大以来,国家立法工作迈出新步伐、取得新进展,呈现出数量多、分量重、节奏快的新特点,开启了新时代立法工作新篇章。
【英文摘要】 It has been 40 extraordinary years since the Reform and Opening-up, during which great achievements were made. The Constitution, together with its five amendments, contributes to the development and improvement of the legislative systems and mechanisms of China. All through the 40 years, the national legislation work has always been about the major task of the Party and the State, and based on the level of economic and social development of the time, so as to provide legal safeguards for the reform and opening-up and the socialist modernization. The 18th CCP National Congress in particular marks the start of a new phase of the national legislation work, in that the workload has been increasing, the importance of legislation work is more highlighted, and the pace of work has been accelerated .
【全文】法宝引证码CLI.A.1250532    
  
  法律是治国之重器,良法是善治之前提。1978年,党的十一届三中全会做出将党和国家中心工作转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,同时提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的历史任务,开启了新时期我国立法工作的新征程。改革开放四十年来,全国人大及其常委会在党中央的坚强领导下,紧紧围绕党和国家的中心工作以及经济社会发展不同阶段的工作重点,开创性地开展立法工作,走过了极不平凡的历史进程,取得了举世瞩目的巨大成就。截至2018年10月底,全国人大及其常委会共通过宪法1部及5个修正案,制定修改法律607件次,通过法律解释25件次,通过有关法律问题和重大问题的决定255件次,共计887件次。目前,我国现行有效法律269件,有关法律问题和重大问题的决定120件,行政法规759件,地方性法规12000余件,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成并不断完善,为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实的法制保障。
  一、现行宪法发展完善了我国的立法体制
  为保证党的基本路线得到有效贯彻执行,现行宪法明确规定了社会主义法治原则,发展完善了我国的立法体制机制。1982年宪法之前,国家立法权仅为全国人民代表大会所专有。1954年宪法规定,“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。实践证明,仅由全国人民代表大会立法,不能适应现实需要。1955年第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间,“依照宪法的精神,根据实际的需要,适时地制定部分的法律,即单行法规”。这一规定使全国人大常委会实际上获得了立法权。为了适应实际情况发展变化的需要,及时对全国人民代表大会制定的法律进行修改,1959年第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议,“授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,做出新的规定”。这一规定赋予了全国人大常委会在大会闭会期间,对大会制定的法律进行修改的权力。
  适应改革开放和现代化建设,特别是加强社会主义民主法制建设的需要,1982年宪法规定,全国人民代表大会和它的常务委员会共同行使国家立法权。彭真在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的:“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了,又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”[1]这是现行宪法赋予全国人大常委会国家立法权的主要考虑。全国人大常委会是代表大会的常设机关,在代表大会闭会期间,可以经常性地行使国家立法权。但是,常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权,对于全国人大常委会不适当的决定,全国人民代表大会有权予以改变或撤销。在具体职权划分上,全国人民代表大会的立法职权是:修改宪法;监督宪法实施;制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会的立法职权是:解释宪法,监督宪法实施;制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改,但是不得同该法律的基本精神原则相抵触;解释法律。
  1982年宪法公布施行后,在党中央领导下,全国人大于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年先后5次对个别条款和部分内容做出修正,共通过了52条《宪法修正案》,为改革开放和社会主义现代化建设提供了宪法保障,同时有力推动了法治建设和立法工作。比如,1993年《宪法修正案》,将“国家实行社会主义市场经济”“国家加强经济立法,完善宏观调控”等内容载入宪法,为促进社会主义市场经济健康有序发展提供了坚强法制保障;1999年《宪法修正案》,将“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略载入宪法,为我国法治建设包括立法工作开辟了道路、提出了要求、奠定了基础;2004年《宪法修正案》,将“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”等重要内容载入宪法,有力推动了公民人权和财产权的立法保护。特别是2018年《宪法修正案》,进一步完善依法治国和宪法实施举措:将宪法序言“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”,在宪法层面体现了依法治国理念的新内涵;在第27条增加规定“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”,推动国家工作人员特别是领导干部带头自觉忠于宪法、遵守宪法、维护宪法;将《宪法》70条中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”,推动宪法实施和监督工作进入新阶段;增加规定了设区的市的立法权,为设区的市立法工作提供了宪法依据。2000年制定、2015年修改的《立法法》,根据宪法的规定和精神,进一步完善和细化了我国的立法体制机制,为推进改革开放历史新时期的立法工作提供了重要遵循和法治保障。
  二、国家立法工作与改革开放同步推进的历程
  改革开放四十年来,国家立法大体经历了以下四个阶段。
  (一)第一个阶段,即第一个十年,也就是20世纪70年代末到80年代末。抓紧制定有关国家制度和改革开放方面的法律,是这一阶段立法工作的重心
  改革开放初始,为适应维护安定团结的政治局面和进行社会主义现代化建设的迫切需要,小平同志强调,当务之急是加强立法,“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。[2]在这一思想的指导下,立法工作全面恢复并迅速发展。这个阶段的立法工作大体贯穿两条主线,一是全面修改宪法和制定有关国家机构、刑事、民事方面的基本法律。1979年7月,五届全国人大二次会议通过地方组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等7部法律,标志着我国立法工作在中断20多年后取得了重大突破,迈出了健全社会主义法制的决定性步伐。1984年制定民族区域自治法,确立了民族区域自治的一系列重要制度。1986年制定作为民事基本法律的民法通则,其后又制定了商标法、专利法等一系列民商事方面的单行法律。继刑事诉讼法之后,民事诉讼法(试行)、行政诉讼法也相继制定出来,三大基本诉讼法律制度得以建立。1989年制定环境保护法,建立环境保护领域基本法律制度。此外,有关保障公民和法人合法权益、维护社会秩序等一些急需的、重要的法律也相继出台。这些法律的出台,从根本上改变了许多重要领域无法可依的局面,为“文革”结束后迅速恢复重建国家和社会秩序、促进经济建设和社会发展提供了有力法制保障。二是制定有关改革开放方面的法律。1979年制定中外合资经营企业法,之后又于1986年、1988年相继制定外资企业法、中外合作经营企业法,构建起比较全面的对外开放法律框架,为实施以引进外资为主的对外开放战略提供了重要法律支撑。与此同时,有关经济体制改革方面的一些法律法规也先后制定出来,为推动改革开放顺利进行提供了重要法制保障。
  (二)第二个阶段,即第二个十年,也就是20世纪90年代。大力加强经济领域立法,是这一阶段立法工作的显著特点
  1992年邓小平同志南方谈话以后,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标,改革开放和社会主义现代化建设进入新的发展阶段,立法工作也进入了一个新阶段。党的十四大提出:“要高度重视法制建设,加强立法工作,特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规,这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”党的十四届三中全会进一步提出,“社会主义市场经济体制的建立和完善,必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设,做到改革开放与法制建设的统一,学会运用法律手段管理经济”;要“遵循宪法规定的原则,加快经济立法,进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律,本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。全国人大及其常委会适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要,抓紧出台有关市场经济方面的法律制度,在规范市场主体和行为、确立市场规则、维护市场秩序、完善宏观调控、促进对外开放、振兴基础产业和支柱产业等方面,制定公司法、合同法、担保法、证券法、反不正当竞争法、合伙企业法、商业银行法、劳动法、对外贸易法等一大批符合社会主义市场经济要求的法律。与此同时,国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、教育法等一批重要法律也相继出台,刑事诉讼法、民事诉讼法做了重新修订,特别是1997年对1979年刑法进行全面修订,形成了统一的、比较完备的刑法典。此外,这一阶段还根据宪法先后制定香港基本法、澳门基本法,为我国1997年和1999年先后恢复对香港、澳门行使主权提供了法制保障。
  随着市场经济体制改革的深入、对外开放水平的提高、民主法制建设的推进和各项社会事业的发展,1997年党的十五大把邓小平理论确立为党的指导思想,确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标和任务。2000年制定立法法,我国立法体制进一步完善,立法活动进一步规范,为形成法律体系筑牢制度基础。依法治国的确立和法律体系目标的提出,是建立在改革开放以来我国民主法制建设取得巨大成就的基础之上的,同时也为今后我国民主法治建设包括立法工作指明了方向。从那以后,我国立法工作开启了全面构建中国特色社会主义法律体系的新征途。
  (三)第三个阶段,即第三个十年,也就是进入21世纪以来一直到2010年,中国特色社会主义法律体系形成
  确保如期形成法律体系,是这一阶段立法工作的主要任务。
  2002年,党的十六大把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想,提出了在本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标,并把“社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的目标之一,要求“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。2003年10月,党的十六届三中全会提出了树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观的重要思想,对立法工作提出了推动科学发展、促进社会和谐的任务。党的十七大把科学发展观确立为党的指导思想,进一步提出了“坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”的要求。第十届全国人大及其常委会高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实科学发展观,确定了以形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点的立法工作思路,抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法律,出台监督法、反分裂国家法、公务员法、行政许可法、物权法、企业破产法、企业所得税法等一大批重要法律,修改公司法、证券法等一批法律,进一步完善市场经济法律制度。与此同时,着力加强社会领域立法,先后制定劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法等,修改义务教育法、妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人权益保障法等,为促进社会和谐提供法制保障。此外,还制定和修改了一大批加强社会管理、维护社会秩序、保护环境资源、打击刑事犯罪等方面的法律。至第十届全国人大任期届满,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。
  在此基础上,第十一届全国人大及其常委会紧紧围绕到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标,抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律,及时修改与经济社会发展不相适应的法律,集中开展法律清理

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