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【期刊名称】 《地方立法研究》
改革开放四十年立法形态演进
【英文标题】 The Development of Legislative Modes During the 40 Years of Reform and Opening-up
【作者】 罗小曼【作者单位】 全国人大常委会法工委
【中文关键词】 改革开放;法律体系;立法形态;立法手段
【英文关键词】 reform and opening-up, legal system, legislative modes, legislative methods
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 108
【摘要】 改革开放四十年来,全国人大常委会在不同的历史阶段,根据实践需要,灵活运用多种立法手段,推动中国特色社会主义法律体系的如期形成和不断完善。本文分析了改革开放四十年来,特别是党的十八大以来,国家立法中立、改、废、释、授权、决定、清理、法律编纂等立法形态演变的过程、特点和规律,梳理了坚持多种立法手段并用,确保重大改革于法有据的实践和经验,并提出了发展完善立法形态的意见和建议。本文认为,要继续做好授权决定和改革决定相关工作,加强涉及改革的法律立、改、废、释工作,保证改革在法治轨道上顺利推进。要增强立法的系统性,综合运用制定、修改、废止、解释、法律清理和法律编纂等多种形式,组合协同,做到各项制度相互衔接、统筹协调,和谐科学统一。
【英文摘要】 Since the Reform and Opening-up, the Standing Committee of the National People's Congress has propelled the formation and improvement of China's legal system with Chinese socialist characteristics based on practical needs, as well as through varied legislative methods. This paper analyses the legislation, legal amendment, abolishment, interpretation, authorization, decision, sorting and editing process, characteristics and principles in national legislation since the Reform and Opening-up 40 years ago, particularly since the 18th CCP congress. It reviews the experiences and practices of multiple legislative methods, and the legal basis of major reforms. It also raises recommendation and advice on the improvement of legislative mode. This paper argues that to improve legislative mode, the State should continue working on legal authorization and reform decision, enhancing legislation, legal amendment and interpretation regarding reform, and ensuring major reforms are propelled smoothly along the legal track. The State should work on the systematism of legislation, comprehensively applies and coordinates legislative methods including legislation, amendment, abolishment, interpretation, legal sorting and editing to ensure that relative institutions connect, coordinate with each other and forms a scientific harmonization.[JP2]
【全文】法宝引证码CLI.A.1250534    
  改革开放四十年来,全国人大及其常委会根据经济社会发展需要,抓紧制定和修改各方面迫切需要的法律,同时注重灵活运用各种立法手段,推动中国特色社会主义法律体系如期形成,并不断发展完善。从1979年到2018年2月底,全国人大及其常委会共通过法律576件次(含宪法和宪法修正案),其中,新制定的法律286件,修改法律288件次,废止有关法律的法律或决定3件,做出法律解释25件,通过有关法律问题和重大问题的决定244件。
  党的十九大报告明确提出,中国特色社会主义进入新时代,并对我国社会主要矛盾的历史性变化做出新的重大判断。主要矛盾发生变化对立法工作提出了新的要求。2015年修订的《立法法》规定,“发挥立法的引领和推动作用”,立法工作要“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”。与之相适应,我国立法形态发生了重大变化,由过去的主要制定新法和修改法律,发展到立、改、废、释、授权、决定、清理、法律编纂等多种手段,被更广泛、更规范、更常态化地运用,制定法律、修改法律、法律解释以及做出有关法律问题的决定的数量明显增加(见图1)。我国立法呈现出多种形式并用的新形态。
  据统计,2013年3月至2018年2月,仅十二届全国人大及其常委会就制定法律25件,占历届以来制定总数的8.74%;修改法律127件次,占第五届以来修改总数的44.1%;做出9件法律解释,占第五届以来法律解释总数的36%;通过授权决定和改革决定21件,占第五届以来授权决定总数的63.64%;其他有关法律问题和重大问题的决定30件次,占第五届以来历届总数的11.85%。随着以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的不断完善,比起制定新法,修改、解释、授权、清理等立法形式被更为广泛地运用,并发挥着越来越重要的作用。
  (图略)
  图1 历届各类立法形式的变化
  一、适应社会实践发展变化的新要求,不断制定新的法律,推进中国特色社会主义法律体系进一步发展完善
  党的十一届三中全会以来,在党中央的坚强领导下,全国人大及其常委会制定了宪法和一大批法律,特别是国家和社会生活中急需的、基本的、主要的法律,有效维护了国家和社会秩序稳定,推动了国家经济社会的有序发展。
  从图2可以看出,改革开放以来,每届新制定法律的数量不断增加,到第八届时达到顶峰。从第九届起,全国人大及其常委会在注重新制定法律的同时,注重适应我国经济社会发展变化转型的需要,加大了修改现有法律工作的力度。十届全国人大常委会更是提出,在基本形成中国特色社会主义法律体系目标的基础上,重点提高立法质量。因此,自第八届起,新制定法律的数量呈下降趋势。2010年年底,我国如期形成了中国特色社会主义法律体系,国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面都实现了有法可依。
  党的十八大以来,在以习近平为核心的党中央的坚强领导下,十二届全国人大及其常委会认真贯彻落实党中央的决策部署,坚持立法决策和改革决策相衔接,立法主动适应改革和经济社会发展需要,及时把党中央的改革决策通过法定程序转化为法律规定,适时制定了一系列有关国家安全、市场经济、公共文化、生态环境、民生等领域的新的法律,中国特色社会主义法律体系不断完善。截至2018年8月底,我国现行有效法律共267部。其中,宪法与宪法相关法44件,民法商法类34件,行政法类88件,经济法类67件,社会法类23件,诉讼与非诉讼程序法类10件,此外,还有刑法及10个刑法修正案。
  (图略)
  图2 每届新制定法律的数量变化
  从图3可以看出,改革开放以来,我国新制定的法律主要是围绕经济和社会主义民主政治领域的立法。今后一段时期,除继续完善市场经济和民主政治领域立法外,应突出加强社会领域立法,着力推进文化科技领域立法,高度重视生态文明领域立法。
  (图略)
  图3 改革开放以来各领域新制定法律占新制定法律总数的比重
  二、转变立法观念,把修改法律作为重要的立法工作
  从改革开放以来历年的立法统计数据可以看出,随着新法的不断制定和法律体系的不断完善,加强对现行法律的修改逐步成为立法工作的重要内容。2000年,修改法律的数量首次超过制定法律的数量(见图4)。修改完善现行法律被逐渐放到更加突出的位置。
  (图略)
  图4 历年法律制定修改情况
  改革开放以来修改法律的数量在立法中所占的比重不断增加(见图5),从中也可以预见今后修改完善现行法律的任务将越来越重,修改法律将成为立法工作新的重要表现形态。
  (图略)
  图5 改革开放以来修改法律的数量在立法中所占的比重
  随着修改法律的数量和比重的不断增加,修改的形式也日益多样化,主要有三种修改形式:一是全面修订,二是修改,三是统筹修改。结合立法实践,依据对内容修改的不同情况,根据修改法律的分量、比重,可以将法律修改的形式分为全面修订与局部修改两类。
  全面修订即对法律的全面修改,自1996年10月29日修改《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》时第一次在题注中明确注明采取修订形式起,到2018年2月底,全国人大及其常委会采用修订形式修改的法律的共49件。
  局部修改属于对法律的局部修改,包括修正案和修正两种形式。采用法律修正案形式修改的目前只有宪法和刑法,关于宪法,自1988年起已通过5个修正案;关于刑法,自1999年以来已通过10个修正案。修正又称修改法律的决定。在改革开放初期,曾以做出修改法律的决议的形式修改法律,如1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过的《第五届全国人民代表大会第二次会议关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》,是改革开放以来全国人大及其常委会第一次进行的修改法律的立法活动。自1983年9月2日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人民检察院组织法〉的决定》以来,除宪法和刑法采用修正案的形式外,其他法律局部修改都采用修改法律的决定的形式,到2018年2月底,已通过141个修改决定。
  统筹修改俗称“打包修改”或“一揽子修改”,是指就多部法律中涉及同类事项或者同一事由,需要集中予以修改的个别条款,一并提出法律案进行合并修改的方式。十二届全国人大常委会以前也曾采用过统筹修改的方式,但数量不多,例如,十届全国人大常委会“打包修改”法律1次,修改法律9件;十一届打包修改3次,共修改法律和有关法律问题的决定68件次。当时采用统筹修改方式的主要有两类:一是为了保持与新法的协调衔接,如十届全国人大常委会期间,为了保证行政许可法的实施,并为国务院和地方分别清理、修改相关行政法规和地方性法规中有关行政许可的规定提供依据,通过了关于修改公路法的决定等9件法律;二是为了开展法律清理,如十一届全国人大常委会期间通过了关于修改部分法律的决定,共修改法律55件、有关法律问题的决定4件。
  十二届全国人大及其常委会期间,共修订法律12件,通过2个刑法修正案,做出修改法律的决定33件(涉及修改法律113件次),其中包含15个统筹修改法律的决定,涉及修改法律95件次。由此可见,为适应中国特色社会主义新时代推进改革的需要,及时在立法中把党中央的改革决策法律化、制度化,通过法治引领、推动、保障改革顺利展开,修改法律已经成为重要的立法工作,全面修订、修改,特别是统筹修改法律的方式正在被进一步大量常态化地运用。
  三、适应改革开放经济社会快速发展的新形势,坚持多种立法手段并用,确保重大改革于法有据
  除了制定新法和修改现有法律这两种最主要的立法形式外,废止、解释、授权、决定、清理、法律编纂等多种立法形式也各自发挥着不同的重要作用。为了适应改革开放经济社会快速发展的需要,多种立法手段并用的立法新形态将会持续一段时期。
  (一)及时废止不适应社会新形势的法律,消除经济社会发展的制度障碍
  全国人大及其常委会废止法律的方式主要有:一是在全面修订法律时,用“以法废法”的方式明示废止原同名的法律或废止同名法(试行)。比如,2006年修订的企业破产法在附则中规定:“本法自2007年6月1日起施行,《中华人民共和国企业破产法(试行)》同时废止。”二是在制定新法时,明示废止旧的相关法。比如,2018年通过的监察法在附则中规定:“本法自公布之日起施行。《中华人民共和国行政监察法》同时废止。”三是制定专门的法律或做出专门的决定废止法律。到目前为止,运用这种方式废止法律的并不多,1979年以来共有三次,分别是:2005年,做出关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定;2009年,在进行法律清理时,做出关于废止部分法律的决定;2013年,根据党的十八届三中全会关于废止劳动教养制度的精神,通过的关于废止有关劳动教养法律规定的决定。
  目前,还存在一些在全面修订或制定了新的法律后,没有明文规定原相关法律是否废止的情况。立新法不废旧法,从法源上看,由于没有任何国家法律文件明示法律时效,即便法律做了全面修订,也不能当然推定修订前的法律自然废止而失效。对于实际已经失效的法律,宜在今后制定新法的同时明文予以废止,或者通过制定专门废止法令的方式予以废止。
  (二)通过法律解释明确法律规定的含义,促进法律有效实施
  我国的法律解释制度是在长期的法律实践中逐渐形成的,而且有明确的法律规定。1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法都规定全国人大

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