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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
2011年中国毒品成瘾者权利保障研究报告
【作者】 褚宸舸【作者单位】 西北政法大学
【分类】 犯罪学
【中文关键词】 中国;毒品;成瘾者;权利保障;戒毒;社会管理创新
【文章编码】 CN53-1143/D(2012)01-121-11【期刊年份】 2012年
【期号】 1【页码】 121
【摘要】

毒品成瘾者是中国值得关注的权利主体。从民间立场和学者视角观察2010年6月至2011年12月期间中国毒品成瘾者权利保障的进展与不足,可以发现:国家虽然在政策、立法和制度三个层面建立了成瘾者权利保障的体系,但是偏重宏观和静态,现有制度还需评估和完善。若从国内传媒已经报道出的事例考察成瘾者权利的现实保障状况,会发现存在诸多问题,立法和制度的落实还不尽如人意。保障成瘾者权利需要在加强立法、严格执法的同时,进一步推进社会管理创新。

【全文】法宝引证码CLI.A.1160395    
  一、中国毒品成瘾者—值得关注的权利主体
  在中国,成瘾者是一个值得关注的权利主体。这是因为吸毒管制触及了国家与个人关系这根敏感的神经,如国家管制个人自由的正当性、公民基本权利的法律限制、道德的法律化等。所以,在西方,关于吸毒行为和吸毒成瘾法律问题的研究汗牛充栋。但是,在中国,对吸毒管制中的权利保障问题还有待提高认识水平,例如,还有一部分学者极力主张将吸毒行为犯罪化。其中重要的原因,和整个社会存在对毒品和成瘾者强烈厌恶感的法律意识有关。中国一百多年来对毒品社会危害性的不断强调,已造成成瘾人群在社会层面的妖魔化、边缘化、标签化,这给进一步救治成瘾者带来法律和观念上的障碍。[1]
  法律从不干涉到禁止毒品,反映的是国家意志,背后则有各种因素的角力。纵览世界各国立法,对于毒品的非法流转即贩毒行为,都采用严禁的方式,一些国家甚至设置死刑。对于毒品的消费即吸毒行为的法律处遇,由于有社会因素和历史文化的影响,各国法律对策均有所不同,大体可以分犯罪化和非犯罪化两种类型。笔者把国家通过行政法或刑法等公法对成瘾者[2]及其吸毒行为,进行管理和控制的措施统称为吸毒管制。按照法无明文授权不得行使的现代法治原则,吸毒管制需要相应法律作为支撑和依据。在中国,由于长期对成瘾者采取非犯罪化的戒毒措施予以管控,所以中国吸毒管制立法和戒毒制度是一体两面的关系。
  2008年6月实施的《禁毒法》通过法律形式保障了成瘾者的权利,为保障成瘾者权利提供了制度可能性。但由于观念和制度的原因,相关制度还需完善。《禁毒法》能够有效实施,依赖全社会特别是国家机关能够将对成瘾者的偏见和歧视逐步转变到对其尊重同情、鼓励帮助其摆脱毒瘾的立场之上。对成瘾者权利的强调,并非是要求对其如同少数民族、妇女、儿童那样进行特别保障和特别立法,而是恢复其在宪法、法律上享有的,但现实中往往却被忽视或被损害的公民的基本权利。
  《禁毒法》实施后,中国的一些民间组织曾在2009年和2010年集中讨论过成瘾者权利问题。成瘾者权利困境主要是在治安管理层面,即,由于不规范的执法与随意盘问、传唤,或受到辅助警力滥用的伤害;被随意搜查人身、没收个人财产;以及无休止的尿检对人格尊严、名誉的伤害等。有些问题已经得到有关部门的重视,有些法规制度已经完善,有些虽然未解决,但已经得到学者的普遍关注。例如,中国社科院法学所刘仁文研究员认为,成瘾者健康权、隐私权保障有制度困境,需要通过国家政策、立法、执法和媒体的正确引导,把对毒品使用者的人权关照和保护纳入到整个国家的人权事业中来。[3]华东政法大学姚建龙教授在上海市禁毒法研究会会议发言中认为,近些年来尤其是随着《禁毒法》《戒毒条例》的出台,吸毒人员的处遇实际上恶化。成瘾者可以被严密的戒毒体系依法控制长达九年的时间;而毒贩在刑事司法中的处遇则出现了宽缓的倾向。[4]国家社科基金近年来也颇为重视成瘾者人权问题的研究。2010年,我主持的“吸毒管制的正当性与吸毒者人权保障法律问题研究”获得立项资助。2011年,南京大学耿柳娜副教授主持的“吸毒人群艾滋病污名问题研究”获得立项资助。2012年,“戒毒人员回归社会的长效机制构建研究”已被列入《国家社会科学基金项目课题指南》中。国家社科基金连续三年关注成瘾者,充分说明问题本身已经进入学界及国家有关部门的视阈。
  2011年11月,我主持的《社区戒毒(康复)社会工作的实证研究》课题在西安市政法委、市法学会“社会管理创新与法治建设”会上获得优秀课题表彰并作大会交流发言。在原全国政协副主席、中国人权研究会会长罗豪才教授、国家新闻办公室副主任、中国人权研究会副会长董云虎教授到访西北政法大学并召开的人权理论研究工作座谈会上,我曾向与会专家、领导汇报了禁毒法律与政策研究所开展成瘾者人权保障研究的情况,董云虎同志对此表示肯定和鼓励。
  在上述背景下,2011年年末笔者撰写本年度[5]的报告,希望能从民间立场和学者视角观察我国成瘾者权利的进展和不足,进一步推动中国相关立法的完善和落实,也希望能够对未来广大成瘾者人群的权利享有状况的改善有所贡献。
  二、我国成瘾者权利保障的政策、立法和制度
  (一)政策的保障
  1.非犯罪化原则的确立
  中国早在1990年的全国人大常委会《关于禁毒的决定》中就规定了对吸毒行为的行政处罚和强制戒毒、劳教措施。2006年《禁毒法》立法过程中,对吸毒行为和成瘾者定性曾有争议。
  中国选择吸毒非犯罪化的根据是:首先,吸毒非犯罪化具有法律文化的延续性。吸毒非犯罪化是对百余年来中国禁毒立法经验的总结和继承。其次,吸毒非犯罪化与中国长期实行的强制戒毒等行政措施相符合。《禁毒法》实施前,中国长期对吸毒人员执行以“强制戒毒为主,自愿戒毒和劳教戒毒为辅”的政策。再次,吸毒非犯罪化有利于现阶段社会稳定。如果把成瘾者作为惩罚和制裁的对象。不仅其本人难以接受,其家属、亲友也很难承受,只会造成社会混乱。再次,中国刑法没有将吸毒行为定性为犯罪是理性的。吸毒危及人的健康乃至生命,因而为各国法律所禁止,但刑法是否惩罚这种行为以及怎样惩罚这种行为,还要受到其他一些因素制约。吸毒主要是一种自伤自残行为,最大的受害者是成瘾者本人,而且这种危害可以通过强制戒毒等非刑罚手段予以最大程度的解决。采用刑罚处理吸毒行为,会造成刑法资源的浪费,将这部分资源配置到严厉打击贩毒等犯罪行为上,会更为有效和合理。最后,从吸毒发生原因角度,可以发现刑法威慑机制并不能发挥很大作用。
  《禁毒法》中继续确认了吸毒非犯罪化原则,体现了教育与救治相结合方针。其所确立的吸毒非犯罪化是立法者权衡利弊的理性思考和现实选择。历史和现实证明,只有将法律措施、社会建设、教育、矫治等结合起来,才能真正解决吸毒问题。
  2.权利保障原则的彰显
  近年来,中国政府领导人多次对成瘾者权利保障予以强调。在2010-2011年间,温家宝、孟建柱等就曾公开的表态。如温家宝称成瘾者为“特殊的病人”,孟建柱强调人性化戒毒模式(参见国家禁毒委员会《2011年中国禁毒报告》)。
  保障成瘾者权利的理由是:
  首先,中国成瘾者人数众多,国家和法律不应该也不可能忽视如此庞大人群的权利保障问题。据2011年6月中国国家禁毒委员会公布的《2011年中国禁毒报告》,2010年全国新发现登记吸毒人员21.4万余名。截至2010年底,全国强制隔离戒毒场所在戒人员达 21. 6万余名,比上年同期增长46%。而据国家禁毒委向《中国青年报》披露的数字,截至2011年10月底,中国全部登记在册的吸毒人员达175万名。[6]隐性吸毒者的数字可能超过此数字三倍。
  其次,成瘾者群体是社会学意义上的弱势群体,保障成瘾者权利将有利于全社会的福祉。针对成瘾者的歧视,既包括国家层面立法和制度的歧视,也有现实中就业和社会的歧视。成瘾者受到较严重的社会歧视和不公正对待需要予以重视。
  再次,成瘾者的违法性使其更容易受到公权力的不法侵害。成瘾者是介于正常人、病人与罪犯之间的灰色群体。针对正常人、病人和罪犯进行权利保障的法律法规,往往忽视此群体,因此出现了法律保障上的空白和漏洞。
  《宪法》38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”。《禁毒法》总则1条“为了预防和惩治毒品违法犯罪行为,保护公民身心健康,维护社会秩序,制定本法”。这个立法目的条款规定三大目的,人大法工委认为,三者是“相互联系、有机统一的整体。预防和惩治毒品违法犯罪行为是整个禁毒工作的主要内容,而保护公民身心健康、维护社会秩序则是全部禁毒工作的出发点和归宿。”其实,在现实中,三者存在着一定的张力。但也应该看到,《禁毒法》立法目的的规定已经确认了毒品成瘾者权利保障的原则。因为“预防”超越“惩治”被列在首位,“保护公民身心健康”被放在次重位置。保护公民身心健康,当然也包括保护成瘾者的身心健康。[7]
  (二)法律规范的保障
  20世纪80年代以来,中国陆续颁布了《关于禁毒的决定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《强制戒毒办法我我我什么都没做》等一系列涉及戒毒的法律、法规,对吸毒行为的性质、吸毒者的法律处分、戒毒的机构、对象、方法等内容予以明确。2003年中国开始《禁毒法》立法,2004年开始调整毒品政策,2007年12月29日,全国人大常委会通过了《禁毒法》,于2008年6月1日施行。《禁毒法》颁布以后,中国吸毒管制立法和相应戒毒制度面临着重构的任务。《禁毒法》要对戒毒制度重新设计的主要原因是原有的戒毒制度不具有科学性,强制戒毒和劳教戒毒只能完成生理脱毒,而一个完整科学的戒毒过程,应包括脱毒、康复、社会帮教三个连续的阶段。
  1.《禁毒法》对成瘾者权利的保障
  《禁毒法》有涉及成瘾人员权利保障与限制的一系列规定,具体是:
  第一,国家和毒品成瘾者的一般性义务条款。《禁毒法》第四章“戒毒措施”中的首条(第31条)第一、二款,规定了对吸毒人员“帮助”、“教育”、“挽救”三大原则。并且明确了两方面义务:一是,国家采取各种戒毒措施的法律义务,二是,吸毒成瘾人员戒毒的义务。
  第二,国家特殊义务条款。
  ①保障成瘾者回归社会获得就业机会(第34条第二款):城市街道办事处、乡镇人民政府,以及县级人民政府劳动行政部门应当提供必要的职业技能培训、就业指导和就业援助。
  ②明确戒毒人员劳动中获得报酬的权利(第43条第二款):强制隔离戒毒场所组织戒毒人员参加生产劳动的,应当支付劳动报酬。
  ③禁止对戒毒人员歧视并给予其生活保障的条款(第52条):戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。有关部门、组织和人员应当在人学、就业、享受社会保障等方面对戒毒人员给予必要的指导和帮助。
  ④妇女和儿童的特殊保护条款(第39条第一款):怀孕或者正在哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女吸毒成瘾的,不适用强制隔离戒毒。不满十六周岁的未成年人吸毒成瘾的,可以不适用强制隔离戒毒。
  第三,获得法律救济的程序保障条款(第40条第二款):对公安机关做出的强制隔离戒毒决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
  第四,强制隔离戒毒中健康权、人身权、财产权的特殊保护。《禁毒法》严格规定了适用强制隔离戒毒措施的对象范围、决定程序、通知程序。强调为强制戒毒中的毒品成瘾者提供人道待遇,对戒毒人员健康权、人身权、财产权进行特殊保护。例如,对戒毒人员实行分别管理。对有严重残疾或者疾病的戒毒人员,给予必要的看护和治疗;对患有传染病的戒毒人员,依法采取必要的隔离、治疗措施;对可能发生自伤、自残等情形的戒毒人员,采取相应的保护性约束措施。强制隔离戒毒场所管理人员不得体罚、虐待或者侮辱戒毒人员。《禁毒法》46条第一款还明确了限制自由期间亲属间探视权。
  2.《戒毒条例》对成瘾者权利的保障
  2011年6月26日《戒毒条例》正式公布施行,替代1995年的《强制戒毒办法》。关于成瘾者权利的保障,《戒毒条例》的新规定是:
  第一,规定了动态管控的期限和戒毒人员信息保密责任。
  《戒毒条例》7条规定,对戒毒人员戒毒的个人信息应当依法予以保密。对戒断3年未复吸的人员,不再实行动态管控。公安、司法行政、卫生行政等有关部门工作人员泄露戒毒人员个人信息的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二,鼓励自愿戒毒,对主动接受戒毒治疗的戒毒人员不予处罚。
  为了体现对吸毒成瘾人员的关爱,引导其积极、主动到戒毒医疗机构接受治疗,《戒毒条例》专设一章,对自愿戒毒作了专门规范:首先明确国家鼓励吸毒成瘾人员自行戒除毒瘾。其次规定了戒毒医疗机构应当与自愿戒毒人员或者其监护人签订自愿戒毒协议,就戒毒方法、戒毒期限、戒毒的个人信息保密、戒毒人员应当遵守的规章制度、终止戒毒治疗的情形等作出约定,并应当载明戒毒疗效、戒毒治疗风险。该《条例》还规定了戒毒医疗机构的执业规范。
  第三,对药物维持治疗制度做了规定。
  规定由本人申请,并经登记,可以参加戒毒药物维持治疗;授权国务院卫生行政部门会同国务院公安部门、药品监督管理部门制定具体的戒毒药物维持治疗的管理办法。
  第四,强调乡镇、街道作为社区戒毒的责任主体,强调戒毒工作人员专职化。
  首先,明确由乡(镇)人民政府、城市街道办事处负责社区戒毒工作。其次,规定乡(镇)人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要成立社区戒毒工作领导小组,配备社区戒毒专职工作人员,制定社区戒毒工作计划,落实社区戒毒措施;同时规定社区戒毒工作小组主要由社区戒毒专职工作人员、社区民警、社区医务人员、社区戒毒人员的家庭成员以及禁毒志愿者共同组成。再次,规定乡(镇)人民政府、城市街道办事处和社区戒毒工作小组应当采取戒毒知识辅导,教育劝诫,职业技能培训指导,就学就业就医援助等措施对社区戒毒人员进行管理、帮助。再次,细化了社区戒毒的决定、执行、变更、解除等环节的程序。最后,规定(镇)人民政府、城市街道办事处,应当与社区戒毒人员签订社区戒毒协议,明确社区戒毒的具体措施、社区戒毒人员应当遵守的规定以及违反社区戒毒协议应当承担的责任。
  第四,进一步规范强制隔离戒毒场所。
  首先,明确了强制隔离戒毒场所的设置程序。其次,明确了强制隔离戒毒场所分别由县级以上地方人民政府公安机关、设区的市级以上地方人民政府司法行政部门管理,并由公安机关、司法行政部门分段执行强制隔离戒毒的体制。再次,规范了强制隔离戒毒场所的内部管理,规定了强制隔离戒毒场所在人所检查、分类分级管理、所外就医、诊断评估等方面的制度。
  第五,保障戒毒者在戒毒康复场所获得劳动报酬的权利。
  明确了社区康复措施的适用对象,规范了戒毒康复场所的管理,如戒毒康复场所应当为戒毒人员提供戒毒康复、职业技能培训和生产劳动条件;应当加强管理,严禁毒品流入并建立戒毒康复人员自我管理、自我教育、自我服务的机制;组织戒毒人员参加生产劳动,应当参照国家劳动用工制度的规定支付劳动报酬。
  3.《吸毒成瘾认定办法》对成瘾者权利的保障
  2011年4月1日,公安部和卫生部公布施行《吸毒成瘾认定办法》,对吸毒成瘾的定义、吸毒成瘾的认定、承担认定工作的戒毒医疗机构、吸毒成瘾严重的认定,及承担认定工作的医师等方面做出了规定,以规范吸毒成瘾认定工作。
  认定吸毒成瘾,需证明三种情形同时具备:一是,经人体生物样本检测证明其体内含有毒品成份;二是,有证据证明其有使用毒品行为;三是,有戒断症状或者有证据证明吸毒史,包括曾经因使用毒品被公安机关查处或者曾经进行自愿戒毒等情形。认定吸毒成瘾严重,需成瘾人员具有下列情形之一:曾经被责令社区戒毒、强制隔离戒毒(含禁毒法实施以前被强制戒毒或者劳教戒毒)、社区康复或者参加过戒毒药物维持治疗,再次吸食、注射毒品的;有证据证明其采取注射方式使用毒品或者多次使用两类以上毒品的;有证据证明其使用毒品后伴有聚众淫乱、自伤自残或者暴力侵犯他人人身、财产安全等行为的。爬数据可耻
  戒毒医疗机构认定吸毒成瘾,应当由两名承担吸毒成瘾认定工作的医师进行。承担吸毒成瘾认定工作的医师,应当同时具备以下三个条件:一是,符合《戒毒医疗服务管理暂行办法》的有关规定;二是,从事戒毒医疗工作不少于三年;三是,具有中级以上专业技术职务任职资格。任何单位和个人不得违反规定泄露承担吸毒成瘾认定工作相关工作人员及被认定人员的信息。
  (三)制度的保障
  《禁毒法》实施前,中国有强制戒毒、劳教戒毒、自愿戒毒三大戒毒制度。《禁毒法》实施后,强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒,但仍然分属公安和司法行政部门分别管理。除了自愿戒毒保留以外,主要增加了社区戒毒和社区康复的内容,并且建立了药物维持(美沙酮替代治疗)的制度。从《禁毒法》的规定看,戒毒体系的重心转到了社区戒毒和康复方面。[8]
  1.强制隔离戒毒制度
  强制隔离戒毒是一种行政性强制措施,但不是对成瘾者的行政处罚。强制隔离戒毒体现强制性的同时,也是国家对成瘾者的关爱。强制隔离戒毒措施是最严厉,也是最有效的戒毒措施,但其并非首选的戒毒措施,而是针对成瘾较深且自控力较差或者其他戒毒措施失败的吸毒人员所采用。
  强制隔离戒毒的适用条件和对象需要符合四项法定条件之一,即拒绝接受社区戒毒的;在社区戒毒期间吸食、注射毒品的;在社区戒毒期间吸食、注射毒品的;经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品的。
  强制隔离戒毒决定机关是县级以上人民政府公安机关。强制隔离戒毒有严格的决定程序,要制作并送达强制隔离戒毒决定书。公安机关应当在强制隔离戒毒决定书送达后的二十四小时以内将决定书内容通知被决定人的家属、所在单位和户籍所在地的公安派出所。强制隔离戒毒的地点是各省市的强制隔离戒毒场所,期限为二年,按照法定程序可以提前解除或者延长期限。
  2.社区戒毒制度和社区康复制度
  社区戒毒是将吸毒人员放置在其日常生活场域中,由政府基层组织和社区进行戒毒管理的戒毒方式。据《禁毒法》38条,社区戒毒在整个戒毒体系中居于基础性的地位:社区戒毒是公安机关对成瘾者作出强制隔离戒毒决定时必须考虑的一般前提。
  从吸毒人员初始吸毒的原因来看,戒毒工作应该向社区延伸。社区戒毒能解决原强制戒毒和劳教戒毒与社区戒毒不衔接,戒毒效果不理想的痼疾,补充强制戒毒期限短,康复治疗不到位的问题。中国复吸率高的重要原因是仅依靠戒毒机构的脱毒治疗,未动员社会力量参与戒毒工作。实践证明,有效解决毒品问题仅靠政府和公安机关是不可能实现的,要将禁毒由政府行为、部门行为转变为全社会的行为。
  社区戒毒的对象有三种:查获的吸毒成瘾人员;主动登记的吸毒成瘾人员中不符合强制隔离戒毒条件的;依法不适用强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员。社区戒毒由公安机关决定,执行主体是城市街道办事处和乡镇人民政府。社区戒毒的期限为三年,执行地在吸毒人员的户籍所在地或者经常居住地。
  社区康复参照社区戒毒的规定实施。但是,社区康复措施在适用对象和适用时间上不同于社区戒毒。戒毒康复场所的建设是有效解决戒毒人员复吸问题的一项重要措施。戒毒康复机构对经过强制隔离戒毒之后的戒毒人员进行康复治疗,既可巩固强制隔离戒毒的成效,又可为戒毒人员回归社会进行过渡。中国戒毒康复场所最早由一些强制戒毒所开办,它以自愿为前提、康复为中心、生产为平台、教育为手段、医疗为保障、回归社会为目标,通过为戒毒期满后自愿留所和返所人员提供就业岗位的方式,安置了大批戒毒人员就业。现实中,因为强制隔离戒毒所对每个戒毒人员情况有详细的掌握,有较为完善的医疗设施,所以一些康复场所往往依托附近的强制隔离戒毒所。
  3.自愿戒毒制度
  自愿戒毒方式的对象包括未被公安机关发现的吸毒人员、出于保护个人隐私而异地戒毒治疗的吸毒人员以及在社区戒毒的吸毒人员。自愿戒毒既有优势也有局限。吸毒人员进行自愿戒毒治疗,表明自己有戒断毒瘾的愿望和决心,这不仅可以缓解强制隔离戒毒的压力,也有利于减少国家开支。但是,其局限也很明显:一是,大多数成瘾者无法承受高昂的戒毒费用,二是,医疗机构没有强制手段,病房管理秩序容易混乱。三是,医疗机构主要提供短期的脱毒治疗,缺乏后续的康复治疗。
  4.药物维持治疗制度
  药物维持治疗是对成瘾者选用适当的药物,以递减、替代的方法,减缓其戒断症状和毒品依赖,防止因注射吸毒而引起艾滋病等疾病的感染和扩散,减少成瘾引起的疾病死亡和违法犯罪的一种治疗方法。
  中国药物维持治疗主要是指美沙酮维持治疗。美沙酮维持治疗由省、自治区、直辖市卫生行政部门会同公安机关、药品监督管理部门依法进行。美沙酮是一种合成的麻醉性镇痛药,属于国家管制的麻醉药品

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