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【期刊名称】 《北方法学》
结建人防车库物权归属法律问题研究
【英文标题】 The Legal Analysis of Residential -built Air Defense Project Ownership
【作者】 何丽新池骋
【作者单位】 厦门大学法学院{教授,博士生导师}广发证券博士后工作站{研究人员,法学博士}
【中文关键词】 结建人防工程;所有权归属;建筑物区分所有权
【英文关键词】 residential - built air defense project ;attribution of the ownership ;building differentiation ownership
【文章编码】 1673-8330(2018)04-0048-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 48
【摘要】 结建人防工程是一种用较少的投资就能实现战备、社会、经济相互结合的人防工程建设模式,其在平时可以功能化为住宅小区的地下车库。但结建人防车库存在上位法未予明确、各地方立法存在分歧、法院司法判决不统一的法律困境,理论界的学者们亦持有不同的学说观点。应当正视结建人防工程中所包含的复杂利益关系,综合考量投资主体、土地分摊、开发商建设的积极性与业主需求,明确该物权的原始取得人为国家,但可以通过开发商缴交人防工程易地建设费后流转给非国有主体;在流转的第二阶段,应当将“建筑成本是否分摊”作为开发商抑或业主所有的判断标准;最后,若结建人防车库为业主共有,则可以借鉴我国台湾地区的“分管契约”设定车库的专用使用权,解决业主之间的权利冲突。只有如此“分阶段所有”的法律关系设计,方能保障结建人防车库的尽善利用。
【英文摘要】 The construction of residential -built air defense project is a kind of civil defense engineering construction mode that can realize the combat readiness, social functions and economy combination with less investment. It can be used as the underground garage in the residential district in peacetime. However, scholars in the theoretical circles hold different doctrines, the superior law of civil defense garage are not clear and there are different local legislations and the judicial judgments of courts are not unified. We should face up to the complex interests involved in the project, consider the investment subject, land allocation, developer's enthusiasm and the owner's demand comprehensively; it is clear that the original acquisition of the property right is the state, but it can be transferred to the non - state - owned entity after the developer pays the construction fee of the defense project. In the second stage of the circulation, whether the construction cost is apportioned should be regarded as the judgment standard of the ownership, to the developer or to the proprietor. Finally, if the ownership is to the latter, then people can learn from the management contract in Taiwan to set the special right of using the garage and resolving the owner's right conflict. Only in this way, can all phases of every legal relation be designed to ensure the best use of the residential -built air defense garage.
【全文】法宝引证码CLI.A.1244106    
  
  人民防空工程是战时防空袭过程中保护人民生命与财产安全的重要场所,也是一项事关国计民生的工程。在人防工程建设的初期,我国人防工程建设的主体思想为防护与战备,并未考虑将战备与平时利用相结合,地下资源的最大效益没有得到发挥。[1]随着城市化进程的不断推进,城市地表资源越来越稀缺,能够作为纯粹的人防用地的丘陵、台地、平原等自然地质条件已经较为少见,城市人口与经济建设对土地的需求却在不断增加。为了解决这种防备用地与经济用地的矛盾,我国在许多城市的民用建筑中结合建造了地下人防工程,在非战时将此类人防工程功能转化为地下车库,这些车库就是“结建人防车库”。人防工程的投资主体由国家一元化逐步转变为国家、社会、企业多元主体进行投资结合建设,此举既有效地推进了地下空间的开发利用,使得民众的用地需求得到满足,又可以在战时保障城市居民就近就地掩蔽,减少伤亡损失,是一种用较少的投资就能实现战备、社会、经济相互结合的建设模式。在相关政策的鼓励与引导下,我国城市的大部分商品房小区按照规划要求配建了结建人防工程。
  单建的人防工程因其是为保障战时人员与物资掩蔽、医疗救护等专门建设的,在绝大多数情况下,其投资主体与所有权主体较为明确,即国家或地方政府。[2]但对于结建人防工程而言,相关立法和社会现实呈现脱节的现象,不论是国家对于人防工程管理的垂直立法,还是调整人防工程相关民事权利的横向立法,都显得过于单薄与落后,法律法规无法适应结建人防工程这一社会新事物的发展。结建方式建设的人防车库权属到底属于国家,还是属于开发商,抑或是小区业主,在相关法律法规上一直没有明确规定,由此导致各地在司法实践上莫衷一是,给相关使用方、善意受让方及管理部门都带来了诸多的困难和不便,此类物权纠纷与诉讼频发。如何在法律规定不完备、司法判决不统一的背景下设立权属判断标准是结建人防工程面临的法律困境。
  一、结建人防车库物权归属的立法缺失和司法混乱
  (一)上位法律规范缺失,下位制度规章冲突
  结建人防工程的物权归属,存在着上位法律规范缺失、下位规章制度冲突的情况。目前我国尚未有与结建人防车库直接相关的地下空间产权立法,与人防工程物权可能相关的现有法律有《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)、《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人防法》)、《中华人民共和国国防法》(以下简称《国防法》)。《物权法》74条第3款规定,占用业主共有的道路或其他场地用于停放汽车的车位所有权属于业主共有。[3]此条法律规范的前提是场地属于“业主共有”,而结建人防工程的所有权本来就不明晰,因此以结建人防工程改造成的车库并不能直接或间接适用该法条,无法在《物权法》中找到结建人防车库归属的法律依据。规划用于人防工程的地下建筑,虽然后经批准临时改为车库,但其规划用途仍然不是停放汽车而是人防工程,因此并不属于《物权法》74条第2款规定的可以通过出售、附赠或者出租等方式约定其权利归属的车位、车库的范畴。[4]即使最高人民法院为正确审理建筑物区分所有权纠纷案件出台的专门的司法解释,也对该类物权的归属未有提及。[5]
  而《人防法》在立法性质上属专门管辖和规范人防工程的特别法,在适用法律时,其法律效力应优于普通法。但《人防法》仅确立了“谁投资、谁使用、谁受益”的人防工程基本原则,对“谁所有”,即人民防空工程的所有权归属亦避而不谈。通观《人防法》全文,甚至连民间投资的人防车库“所有权”三个字都未提及。立法者对此到底是“疏漏”还是“回避”,已经无据可考。[6]《国防法》37条规定:“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源,以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。”但结建式人防工程的投资主体往往不是国家,因此不应属于国防资产,不能适用《国防法》37条的规定,推定结建人防工程为国家所有。鉴于以上几点,我们可以得知,不论《物权法》《人防法》还是《国防法》都没有对结建人防工程的物权归属直接加以规定,也无法类推解释出该类物权的归属,其存在着法律规范层面缺失的情况。
  除了结建人防工程所有权的上位法模糊不清外,作为下位法的部门规章与地方性法规和规章也矛盾重重。这种矛盾体现在对结建人防车库物权归属截然不同的三种立法态度。第一类为部门规章、地方性法规和地方政府规章与《物权法》《人防法》的做法相同,只明确国家投资建设的单建人防工程物权归属国家或政府,而对国家之外的投资者投资建设的结建人防工程只规定平时的使用、管理和收益权利,不明确所有权归属。如《人民防空国有资产管理规定》《人民防空工程建设管理规定》《北京市人民防空条例》《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》《兰州市人民防空工程建设管理办法》等。[7]第二类为地方政府规章规定结建人防工程归国家所有,如《沈阳市人防工程国有资产管理规定》和《本溪市人民防空工程建设维护与使用管理办法》即规定,不论是国家与政府投资还是其他主体投资建设的人防工程均属国家财产。[8]第三类为法律规范出于鼓励民间资本参与人防建设的考量,在上位法未予以明确规定的情况下,对结建人防工程的产权界定作出尝试性规定,如《上海市民防工程建设和使用管理办法》和《重庆市人民防空条例》均认定民防工程的物权可以归属于国家以外的其他投资人。[9]
  以上法律位阶相对较低的法规与规章,不仅在立法态度上缺乏一致性与系统性,且后两类立法方式在立法依据及法律效力上也存有疑问。人民防空工程和设施的产权问题属于民事与国防基本法律制度范畴,而根据《立法法》8条的规定,民事基本制度、基本经济制度由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律规定。作为上位法的《物权法》《人防法》未予明确规定的情形下,各地方立法不宜直接规定人民防空工程和设施的产权归属。
  (二)司法判决不统一
  在“中国裁判文书网”中以“建筑物区分所有权纠纷”为案由、“结建人防车库”与“归属”为关键词进行搜索,除去其中不符合本文要求的判决和内容重复的判决3份,共查询到可供参考研究的案例样本36个。从裁判结果来看,作出判决的北京、上海、江苏、浙江、福建、辽宁等各地方法院,面对各方主体对于结建人防工程不断上升的确权需求,大部分均给出了自己的回应。具体来说,判决“结建人防车库属于国家所有”的案例共有13个,占案件总数的36.1%;[10]判决“归属开发商所有”的案例共14个,占案件总数的38.9%;[11]判决“属于全体业主共有”的案例共有5个,占总数的13.9%;[12]而尤为值得一提的是其中4个案例(占总数的11.1%),虽然法院已经把案件的争议焦点归结为人防车库的所有权,但判决结果却对到底归谁所有不予正面回应。从以上样本分析来看,对于结建人防车库所有权的归属各地法院持有三种截然不同的态度,尽管各案案情不尽相同,但仍然形成了“同案不同判”的现象。
  (图略)
  图1各地法院对结建人防车库物权归属的判决结果统计图
  正如苏州市中级人民法院在判决书中所言,“鉴于人防车库有其特殊性,其所占面积属于人民防空工程,目前尚无相关法律、法规对人防车库的所有权作出界定”,[13]出现这种“同案不同判”局面的首要原因为法律规范的缺失,次要原因则为法院在上位法没有规定的情况下只能援引各地方立法作为判决依据。可见在实务中结建人防车库纠纷问题的严重性,也使得法律规范的指引与预测功能大打折扣,令人防工程管理部门、开发商、业主在实际操作中无所适从。这是结建人防车库在上位法律未给予规定,下位法规内容各异的背景下遭遇的司法困境。
  二、结建人防车库物权归属的学理争论
  上位法未予明确、部门规章与地方性法规和规章存在分歧、法院司法判决不统一是结建人防车库面临的法律实务困境。在理论层面,学者们也持有不同观点,形成了“国家所有说”“开发商所有说”与“业主所有说”三种不同的学说。
  (一)国家所有说
  持国家所有说的学者主要认为:第一,结建人防工程属于国防工程的组成部分,其本身特性决定了开发商或者业主无法享有结建人防工程的所有权,理应由国家行使所有权。国家为了鼓励人防工程多元化投资,按照有关规定减免了投资者人防工程的土地出让金及大部分相关税费,这些都构成国家取得所有权的对价。第二,人防工程改建的地下车库产权归国家,这是因为防空效能的受益范围是全体人民,为防空效能而建的防空地下室是纯公共物品。人防工程是为保障战时人民生命和财产安全而修建的地下建筑,小区防空地下室作为人防工程的一部分,其功能就是保障公共安全,受益者是全体人民。因此,防空地下室属于公共物品,由国家负责供给和管理,产权应该归国家所有。第三,在法律上,我国《人防法》第2条明确规定“人民防空是国防的组成部分”,第37条又明确规定“国防资产归国家所有”。[14]
  笔者认为,国家对于结建人防工程减免税收的行为是国家投入尚无法覆盖所有人民防空工程时的一种优惠补偿行为,而非直接投资行为,“国家所有说”未将结建人防车库形成的土地权利因素考虑在内。该学说忽略了结建人防车库的特殊性,将其与国家单独投资的单建人防车库混淆,而实务中人防工程建设的投资主体已经多元化。另外,该学说将“人防资产”与“国防资产”进行了概念偷换。将结建人防工程认定为国家所有的前提必须是法律上已经确认为国家所有,而人防工程之所以引发争议,正是因为法律上尚无明确规定。有鉴于此,上述观点并未充分证明结建人防工程归国家所有,也忽略了权属可能发生的流转。
  (二)开发商所有说
  赞同此说的学者认为:第一,开发商是区分所有建筑物人防工程的投资者,依照《人防法》第5条的规定享有投资者的权益,而经济活动遵循“谁投资、谁所有”的原则,开发商应当享有最初的所有权;第二,如果以没有约定或约定不明来强制规定车库由业主共有,对开发商甚为不公,将打击开发商建设人防车库的积极性,不利于市场经济的发展和人们生活水平的提高。[15]
  然而,从解释论的角度看,“开发商所有说”也有其理论缺陷。前文已经论及,《人防法》不具有规范民事基本制度的资格,由“谁投资、谁所有”原则直接认定开发商享有结建人防工程所有权没有法律、法规依据。另外,“开发商所有说”将开发商按照《人防法》的要求被动地配建人防工程的行为认定为主动的投资行为缺乏理论支撑,更不能为了鼓励开发商建造人防车库而侵犯国家或业主的利益。
  (三)业主所有说
  第三种观点认为人防工程应当归业主共有,理由如下:业主购买房屋时摊付人防工程成本,后续物业管理中也极有可能变相支付人防工程管理、维修费用,从而已经构成了对人防工程的投资,说明业主才是住宅小区人防工程的真正投资者。在市场经济条件下,界定产权最基本的原则应当是投资者即小区业主享有产权。此外,从建筑物区分所有权的共有权理论而言,人防工程符合共有权标的的特征,具有从属性和不可分割性。所以,从其本身物的特性而言,其应当是共有权的标的。[16]
  “业主所有说”将业主的购房行为视为“投资”,混淆了投资与购买的界限。业主在购买商品房时并没有主动提出并在售房合同中约定房价内应包含地下车位(即结建人防工程的一种形式),购买后即使发现房价内包括有车库成本,也只能算是被动投资,不能算是主观意志的作用,因而不能认定凡购买商品房者,就是同时又购买了地下车库的车位。依据建设部《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》4条规定:“商品房整栋销售,商品房的

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