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【期刊名称】 《时代法学》
“对人监察”抑或“对事监察”
【副标题】 论我国监察委员会监察权的边界【英文标题】 To “The Officials” or “The Organs”
【英文副标题】 The Power Boundary of The Supervisory Commissions
【作者】 周乐军【作者单位】 东南大学法学院
【分类】 司法制度
【中文关键词】 监察委员会;监察权;职能定位;权力边界
【英文关键词】 The Supervisory Commissions; the power of supervision; the position and the boundary of power
【文章编码】 1672-769X(2018)04-0050-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 50
【摘要】

“对人监察”与“对事监察”是监察权对象指向的两层维度。前者是指监察权的指针对象仅为国家公职人员,无权对其他国家公权力的运行进行监督与干预,表现为“权”对“人”的逻辑关系;后者表示监察权的指针对象为其他国家机关的权力运行,表现为“权”对“权”的逻辑关系,但即使具有对“权”进行监察的监察权也仅具有事实上的对权监督制约效果,无权作出具有法律强制力的约束性决定。就我国监察体制改革之国家监察委员会的职能范畴选择而言,基于我国目前的法治国情及历史经验,应该坚持以事后为监察路径的“对人监察”,而不能将监察委员会的权力触角伸及到其他公权力运行的内部,以防止造成权力过度膨胀及干预的后果。

【英文摘要】

The officials or the organs are two aspects in the direction of power for The Supervisory Commissions. If The Supervisory Commissions just can only to supervise the officials, and then it has no power to influence another the country’s organs how to decide, the logical relation is “power” to “people”; In contrast, the logical relation is “power” to “power”, but The Supervisory Commissions can not forcedly intervene another country’s organs how to carry out it’s authority in any time and by any way. Based on our country’s level of the rule of law and the National conditions, we should hold the power of supervision to the officials instead of the organs or the power of authority.

【全文】法宝引证码CLI.A.1244131    
  
  2016年12月全国人民代表大会常务委员会作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》一方面规定了“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”,明确了“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”,且2018年3月公布的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)也对此作出了明确规定。但另一方面在具体细化监察委员会职能的时候,没有再明确规定监察委员会具备以前行政监察机关所拥有的“对事监察”权[1],而将监察委员会“履行监督、调查、处置职责”的对象全部指向“所有行使公权力的公职人员”以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。因此,从《决定》及《监察法》的相关规定以及后续权力清单的详细陈列可知(《监察法》第四章关于监察权限的规定),我们国家有意将监察委员会定位为专门的“反腐败机构”[2],而非兼具“对事监察”的全能监督机关。虽然从《决定》开始,到新宪法修正案的出台以及《监察法》的制定都明确确定监察委员会为“国家反腐败机构”,但此种有关监察委员会的职能定位有无正当性则依然需要进一步明晰,因为任何一个国家机构的设立及其职权的赋予,并非可简单地采用“机关思维”,以机关本身为中心,而应该遵循权力的运作规律,审视权力设置、运作等各阶段是否符合现代宪法预设价值,并对之进行相应价值指引与修正[3]。因而,我国监察委员会的职能定位,也应该基于我国的具体国情以及监察委员会所承载的功能,通过探求监察权的内在本真,以确定监察委员会监察权的权力范畴与边界。
  一、“对人监察”与“对事监察”界分与争议都拉黑名单了,还接个P
  腐败是指“权力职能的蜕变”[4],是“为追求私人利益而滥用公共角色或资源”[5],因而腐败总具有权力行使人与权力之间的融合关系。一方面,权力是获取个人利益的工具与途径,行为人通过滥用权力或者将权力超出法律规范范围导致权力的行使发生扭曲;但另一方面,权力本身并不会腐败,只有行使权力的人滥用权力才会产生腐败。因而,就通过监督手段治理腐败而言,存在两个层面上的对象指向问题,一个是对拥有权力的“人”进行监督,另一个则是对“权”或“事”进行监督。前者表现为通过对权力行使人行为的检视、追惩以督促其规范行使权力。如果单纯考量仅对“人”的监督,则并不需要赋予监督机关对该行为人行使权力的过程进行干涉或者对滥用权力所导致的结果进行纠正处理的权力,在治理手段上仅以该行为人的腐败违法犯罪行为作为监督的对象,而权力的行使过程及结果仅仅是用于证明行为人腐败的证据,监督机关不需要再对该权力的不良行使进行介入与纠偏。典型的有如对国家公职人员职务犯罪的责任追究,检察院通过侦查手段获取行为人的犯罪证据,并通过刑事诉讼追究职务犯罪人的刑事责任,但监督机关自始至终都未对该行为人的权力行使过程作任何的介入。比如在案件调查、侦查过程中,认为行政机关的某项处理决定不合理甚至不合法而主动干涉国家公职人员作出决定,检察院的监督视角始终聚焦在行为人的违法犯罪上。在“对人监察”的控权逻辑中,监督的对象仅为“人”,即通过对人违法犯罪的纠察、检举,迫使公职人员遵守权力行使的规则而使得权力的运行趋于正常化,减少腐败行为的发生,表现为通过“权”对“人”的监督实现国家公权力合法规范行使的逻辑关系。后者则是以“监督权力”制约其他公权力,即以监督权对公权力的运行进行制约以防止一权独大,减少权力行使人的滥用空间,强调外部监督权力对权力运行的干预与制约。如果单纯考量对“事”的监督,则监督机关需要有权介入权力行使的过程,以了解被监督行为的合法性与合理性,即使无直接判定违法或变更的权力,但至少也有权通过建议等软法手段对有失偏颇的行为或决定进行纠正,以使该权力在正常的轨道之上运行。即所谓“‘对事监察’是指‘以公权机关为中心’设定监督范围,将行政机关行使公权的情况纳入监察范围”[6]。如我国《行政许可法》72条规定,行政机关及其工作人员具有以下5种违法情形的,由上级行政机关或监察机关责令改正,此种责令改正就是对“权”或“事”的监督。事实上,所谓的行政复议、行政诉讼都属于“对事”监督的范畴。以行政复议为例,如果复议机关撤销违法的行政行为,被复议机关则需要重新作出行政决定或者该行为自始无效。但此时复议机关并未对权力行使人的违法犯罪行为进行直接的干涉与责任追究,因为在复议法律关系中,复议机关的权力仅指向“事”,而未指向做该“事”的公职人员,形象地说,就是“权”对“权”监督制约以保障权力规范运行的逻辑关系。同理,行政诉讼也是如此。由此可见,尽管腐败具有“人”和“权”之间的融合关系,但在治理的对象上,还是存在区分对待的问题,此区分对待进一步影响监察权的权力范围与边界,由此引发了监察机关的“对人监察”与“对事监察”的范畴选择问题。
  “从我国秦汉建立开始,国家便设立专门的御史制度用于察查百官、整饬官箴。国外的监察制度,最早见于英国下议院对英王属下官吏提出的弹劾案。”[7]可见,监察制度自其设立之初便是由国家设立专门的监察机关对“人”进行监视、察看、检举的一种制度,其最初的目的就是通过对“人”的监察,督促官员们规范行使权力,预防、治理腐败犯罪。因此,监察职能之中必定具有“对人监察”的职能。但就此次监察体制改革而言,部分学者认为《决定》未将“对事监察”纳入监察委员会职权范围之内,不具有科学性。他们认为由于造成腐败的“人”与“权”之间难以分割的关系,“缺少‘对事监察’将严重地影响‘对人监察’的效果,国家反腐败工作机构的定位,否定了监察委员会的‘对事监督权’,造成监察权作用场域退缩、权力固有属性发生变化,导致监察权在面对公权力‘为权不为’、‘为权不彰’与‘为权低效’时无能为力。”因此,“根据‘对事监察’原则,应强化对行政机关的执法监察、效能监察与廉政监察。”[8]叶海波教授亦持此见,认为“国家监察体制改革旨在重构宪法权力结构,实现公权的有效制约”,“若仅仅处理履职的公职人员而放生这些存在瑕疵的决定,监察的实效便大打折扣。”[9]此外,鉴于我国信访机关也具有一定的调查、检视公权力行使的“对事监督”功能,有学者也建议将信访机关整合到监察委员会的职能范围内,他们认为应“考虑将信访体制纳入监察体制”[10]。或者借鉴域外的议会监察专员制度,建立由我国人大产生的行政监察专员制度,“如果在人民代表大会设立行政监察专员,使其成为人大的代理机构,代表人大对政府机构进行监督,不但可以加强人大的监督职能,弥补长期以来人大监督乏力的现象,而且可以使大量的信访案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。”[11]如此而论,《决定》将“对事监察”予以取消是有意为之,还是试点阶段的保守赋权,只有在进一步寻找其背后的法理基础上才能确认。
  二、域外监察机关监察权职能的比较观察
  “监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度,它是政治发展到一定阶段后,政治体系中不可缺少的一个重要组成部分,任何缺少监察制度设计的政治体系,均谈不上一种成熟的政治体系。”[12]因此,针对国家公职人员或国家机关进行专门监察监督的制度在世界各国各地中大多都有施行。但监察机关的具体权能范畴并非一致,就目前世界各国各地施行的监察制度而言,除像我国当前的行政监察制度之外,主要有以下两种典型模式。
  (一)“救济式监察”模式
  所谓“救济式监察”,是指监察机关除具有监督、检查国家公职人员是否遵守法律、法规以及国家政策等并有权作出监察处置决定外,亦有处理人民对政府之不良或违法行为进行申诉的权能。享有此种监察权能的监察机关往往是作为人民与政府之间的协调者,拥有广泛调查政府行为及决定的权力,以调查结果检视政府行为是否违反法律规定或明显不公正而侵犯人民权益,并代表人民利益之立场与政府进行交涉,以达到对申诉进行救济甚至保障人权之目的[13]。“救济式监察”以瑞典的Ombudsman为典型(学者多释为议会行政监察专员),在世界诸多国家和地区都有施行,但就其名称而言,并非一定有“监察”二字,如法国称为“调解员”,西班牙及阿根廷称为“护民官”,我国香港地区称为“申诉专员”。虽然名称不同以及监察机关所具有的具体职能也有所差异[14],但其共有的因素是监察专员程序无例外地采用纠问式。申诉人所必须做的一切就是提出申诉,其无需聘请费用高昂的律师,无需收集证据,无需证明存在一个争端。监察专员接管了对调查的控制,尤其是享有搜查政府文件和办公室,在其办公室对官员进行非正式询问的权力[15]。“各国就该制度之订规立制,辄有互异之处……该制度骨子里所蕴含之性格却有共通之点——由国会选任、独立于其他国家机关之人,就行政(乃至司法)机关适用法令,处理庶务,是否适法、适当而予以调查,必要时得经由书面报告、公开讣告等方式予以非强制性之要求改善(即所谓含自律性、事先性的行政统制及行政救济手段)。同时,亦直接、间接接受一般人民之申诉怨冤,并予以调查与处理,以为个人权利、利益保障的补充性行政救济(即所谓含他律性、事后性的行政统制及行政救济方法)。”[16]因此,Ombudsman制度也被称为“替代性纠纷解决机制”[17]。具有监察与救济双重功能的“救济式监察”模式,监察权的具体权能包括检查权、调查权、公开权、建议权、报告权等,在监察对象上既具有“对人监察”,也具有“对事监察”的职能,而且此“事”多为国民对政府的不良行为提出陈情、申诉等,监察专员不仅需要审视国家公职人员是否存有腐败等违法行为,更需要考量国家机关的行为是否合法或合理并造成民众权利的损害。一般而言,监察机关可以主动进行调查,但多为受理民众对政府的申诉后进行调查。总的来说,其基本职能包括三个方面:一是处理人民的申诉或主动进行调查,检查、审视政府行为或决定的合法及合理性;二是监督公职人员遵纪守法的情况并有权作出监察处置决定;三是对政府行为或决定提出建议或向议会报告,督促政府纠正以达到事前预防或事后救济及人权保障的目的。
  作为一种“替代性纠纷解决机制”,处理申诉以达到救济人民权益、监督政府之目的是监察机关之基本职能,但其监察权并非一种司法救济权,“监察专员是一种监察制度,而不是诉讼制度”[18]。一方面,相比于法官的中立性地位而言,“监察专员”具有明显的“代表人民立场”之倾向,“这个(护民官)职位所代表的并非政府的护民官,而是民众的护民官,代表着默默承受国家各种不同违法情事之未指名道姓的国民。”[19]另一方面,相比于行政复议、行政诉愿及司法审查等救济方式,监察权之救济权能并不能产生具有强制性约束力的法律效力,监察机关不能变更、撤销政府或法院决定,“Ombudsman对申诉案件,并不具直接之决定撤销或变更之权限,即其欠缺对问题点的最后拘束力、确定力、强制力及执行力。”[20]换句话说,即使监察机关在调查后发现政府行为或决定违法或不公正而侵犯人民之权益,监察机关也只能向被监察机关提出建议或通过议会的力量达到权利救济的目的,即仅能以其全面深人调查结果的公正性说服政府接受,而非通过监察权力直接进行干预或对抗而产生一种法律上的约束效力,因而毋宁说只是一种事实上的影响效果。监察机关不能主导其他国家机关如何决定发布强制性命令,仅能通过建议等柔性方式督促其纠正。“在其监督活动过程中,如果有足够的理由认为有必须要讨论如何改进立法或其他政府行为,则监察专员可以根据同一条法律向议会或政府提出建议;监察专员还可以提出各种建议以矫正有关部门由于采取某种方式处理问题而造成的过错,例如,如何更好地对行政工作人员发布指令等。他还可以向政府或议会提出建议。”[21]由于“建议”的无法律强制性,因此,“与议会行政监察专员一样,地方行政监察专员也没有要求对不良行政予以赔偿的强制性手段……,主要还是依靠群众,特别是舆论的压力来达到执行其建议的效果。”[22]
  由此可见,“救济式监察”突破了单一的监察功能,以监督、检查、审视政府及其公职人员行为为基础进而发展成为一种“替代性争议解决机制”,具有一定程度的救济及人权保障功能。在救济功能上,其实质与我国当前的信访制度相类似,因为信访也“并不是按照某种客观的规范来判定当事者谁是谁非,而是提示一定的解决方案来平息争执,进而谋求双方的互让以及和平相处”[23]。信访即为中国的申诉制度,信访部门在受理人民的申诉后,需要检查、审视政府行为及决定的合法与合理性,正如有学者总结的,“我国的信访,主要指《信访条例》所调整的各级政府及行政机关处理的来信来访,本质上属于一种行政申诉制度,与当代世界各国普遍存在的申诉制度功能基本相同。”[24]事实上,信访部门在处理人民对政府申诉的过程中同样需要审查政府及其公职人员的行为或决定。一方面,信访部门将人民申诉转交政府的时候,也就在提醒着政府的某项行为或决定可能侵犯人民之利益而引起人民的不满,而这种不满可能是由公权力的违法行使造成的,或者是由政府公职人员自身的违法行为造成的,因此通过申诉可以督促政府检视自己的行为;另一方面,为解决人民的申诉,信访部门一般需要进一步调查、检查政府的行为或决定,以确定人民申诉的合法、合理性,并积极寻求解决的方案[25]。为解决申诉,信访部门也需要积极地与其他国家机关或部门进行沟通、协商。因此,当人民申诉得到救济的时候事实上也代表着政府

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