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【期刊名称】 《时代法学》
跨行政区划检察院的组织结构
【英文标题】 Organizational Structure of Inter-Administrative Divisions Procuratorate
【作者】 王凤涛【作者单位】 最高人民检察院
【分类】 检察院
【中文关键词】 跨行政区划检察院;组织结构;层级结构;管理幅度;层级体系
【英文关键词】 inter-administrative divisions procuratorates; organizational structure; hierarchical structure, scope of management; hierarchical system
【文章编码】 1672-769X(2018)04-0003-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 3
【摘要】

跨行政区划检察院改革目的的达成,需要科学的组织结构予以支撑。跨行政区划检察院的组织结构可以分为层级结构、管理幅度和层级体系三个维度。在“一级”“二级”和“三级”三种层级结构中,“三级”结构较为可取,县级、市级和省级跨行政区划检察院需要根据辖区的具体情况确定各自的管理幅度,并从领导体制、职务任免和财务管理三个方面确定跨行政区划检察院的层级体系。“跨行政区划检察院”与最高人民检察院巡回检察厅共同担负着强化法律监督的时代使命。

【英文摘要】

Inter-administrative divisions procuratorates need for good organizational structure to achieve it’s reform goals. The organizational structure of Inter-administrative divisions procuratorates includes three dimensions, the hierarchical structure, the scope of management and hierarchical system. Among the three levels of “one storey”,“two storey” and “three storey”,the “three-level” structure is preferable. The procuratorates at the county, municipal and provincial levels need to determine their own management according to the specific circumstances of the jurisdiction Range, to determine the hierarchy of Inter-administrative divisions procuratorates according to the leadership system, job appointment and dismissal and financial management. The itineracy organization of Supreme People’s Procuratorate and the inter-administrative divisions procuratorates bear with the task of strengthening the legal supervision.

【全文】法宝引证码CLI.A.1244144    
  组织结构是实现组织目标的一种手段,而组织目标源于组织的总体战略。因此,组织战略与组织结构之间关系密切是完全符合逻辑的[1]。
  —-斯蒂芬·罗宾斯、蒂莫西·贾奇
  一、为何关注“组织结构”
  组织是为了某种目的而汇集的集合。人们要想成功实现目的,就需要在最好的结构中组织起来,结构可以成就也可以破坏一个组织,因此,关于结构的决策是主要的战略决策[2]。结构定义了任务和职责、工作角色以及沟通渠道,通过结构可以对组织活动进行计划、组织、指挥与控制,使实施管理流程和建立命令框架成为可能。组织的规模越大,就越需要精心设计目的明确和结构清晰的组织形式。建立结构的目的是在组织成员中进行工作划分以及活动协调,指挥他们向着组织长期以及短期目标努力[3]。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”,这就是要构建独立于地方法院和检察院的制度体系,形成一套与之平行的诉讼管辖制度。2014年12月2日,在中央全面深化改革领导小组第七次会议上,审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》;同年12月28日,上海市检察院第三分院依托上海铁路运输检察分院,挂牌成立跨行政区划检察院;两天之后的12月30日,北京市检察院第四分院依托北京铁路运输检察分院,挂牌成立跨行政区划检察院;2015年2月,最高人民检察院《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》也提出:“探索设立跨行政区划的检察院,构建普通类型案件由行政区划检察院办理,特殊类型案件由跨行政区划检察院办理的诉讼格局,完善司法管辖体制。”如此一来,跨行政区划检察院的制度框架逐步明朗。
  伴随着顶层设计的推进,有关跨行政区划检察院的关注度日渐增高,但对于跨行政区划检察院组织结构的相关讨论较为少见,有限的分析主要集中在跨行政区划检察院试点未跨省级行政区划造成的非典型性设置问题,以及如何提高所跨行政区划的行政层级上。目前理论界或实务届达成的“共识”是,跨行政区划检察院在一定层级上要跨省级行政区划[4],至于如何构建跨行政区划检察院的制度体系,相关讨论则着墨不多,而这正是需要阐明的问题。
  在构建组织结构时,需要解决三个具体问题:(1)管理幅度;(2)命令链(层级数量);(3)层级制度。只有解决了这三个问题,才能有效提高组织绩效[5]。跨行政区划检察院的管理幅度仅仅是组织结构的建构要素之一,仅强调跨省级行政区划构建跨行政区划检察院,系只讨论了组织结构建构要素的一个方面。
  为数不多的涉及两级或三级跨行政区划检察院构建的论述,也明显受到铁路运输检察院布局的影响,即将铁路运输检察院的布局视为跨行政区划检察院布局的硬性约束[6]。这种思路,实际上混淆了铁路运输检察院改造在跨行政区划检察院构建这个整体目标中的定位,颠倒了铁路运输检察院改造与跨行政区划检察院构建两者的逻辑关系。构建跨行政区划检察院不是为了改造铁路运输检察院,恰恰相反,铁路运输检察院改革其最终是为跨行政区划检察院构建服务的,其目的是要构建跨行政区划检察院。在现有布局的铁路运输检察院框架中考虑跨行政区划检察院分布,将限制跨行政区划检察院改革思维,在某种程度上是将改革的对象当做了改革的目的。
  二、跨行政区划检察院的层级结构
  层级结构指的是组织结构中不同的层级数,它构建了权力与职责的垂直等级以及组织自上而下完整的上级一下属关系框架,这一原则被广泛用于组织设计。清晰的权力与职责划分对组织的有效运作是必要的,每一个造成单元都应该清楚自己在组织结构中的方位[7]。人民检察院总体上可以分为最高人民检察院与地方各级人民检察院,而地方各级人民检察院又可以进一步分为:省级检察院、市级检察院和县级检察院。与之相对应,在级别上,跨行政区划检察院无非有三个可能的层级,省级跨行政区划检察院、市级跨行政区划检察院和县级跨行政区划检察院,但要注意的是,“省级跨行政区划检察院”不能等同于“跨省级行政区划检察院”,“市级跨行政区划检察院”不能等同于“跨市级行政区划检察院”,“县级跨行政区划检察院”也不能等同于“跨县级行政区划检察院”,两者并不具有必然的对应关系。具体到层级结构上,跨行政区划检察院总体上可分为“一级”“二级”和“三级”三种层级,根据每个层级内部构成元素组合的不同,跨行政区划检察院又有多种设置的可能性。
  (一)“一级”结构
  跨行政区划检察院的一级结构较为直观,即从省级、市级和县级中选择“一级”,构建跨行政区划检察院。总体而言,包括以下三种可能性:
  一是只设县级跨行政区划检察院。根据所跨行政区划级别的不同,县级跨行政区划检察院可以分为三种情形:第一种情形是在各省(区、市)的地级市内设置若干跨行政区划检察院,每个县级跨行政区划检察院管辖若干县市。其上级检察院为地市级人民检察院,此时跨行政区划检察院只能管辖同一地级市内县级与县级行政区划之间的案件。由于同一地市不同地区的关联度较大,在如此有限的地域内人们信息互联互通频发,彼此较为熟悉,县级跨行政区划检察院防范行政干预司法的作用非常有限。同时,由于没有相应的市级跨行政区划检察院,大量跨地市、跨省(区、市)的案件仍由行政区划检察院管辖,这就导致无法有效地发挥跨行政区划的功能。第二种情形是在各省(区、市)内设置若干跨行政区划检察院,每个院管辖若干地市。由于不可能再以地市级行政区划检察院作为其上级检察院,与省级行政区划检察院之间又缺乏与之对应的一级地市级检察院进行联结,因此这种情形在机构设置上不具有可操作性。第三种情形是跨省(区、市)设置若干基层跨行政区划检察院。这时由于没有地市级和省级跨行政区划检察院,基层跨行政区划检察院与最高人民检察院之间在层级管辖上缺失省、市两级检察院,也不具有可行性。因此,只设县级跨行政区划检察院的方案,可以从备选方案中排除。
果然是京城土著

  二是只设市级跨行政区划检察院。具体可以分为两种情形:第一种情形是市级跨行政区划检察院跨地市设置,每个院管辖若干地市,行使市级检察院职权,上级检察院为省(区、市)的省级检察院。北京市检察院第四分院和上海市检察院第三分院就属于这种设置模式,只是直辖市实行的市、区两级行政体制与省(区)采用的省、市、县三级行政体制有所区别。此时跨地市和县级行政区划的案件都可以由地市级跨行政区划检察院管辖,但跨省(区、市)的案件仍然是归省级行政区划检察院管辖,这会出现跨省级行政区划案件跨区划管辖的制度空白,难以实现跨行政区划检察院的预期目标,并不可行。第二种情形是市级跨行政区划检察院按照跨省(区、市)的方式设置。每一个地市级跨行政区划检察院均管辖若干省(区、市)。此时由于没有省级跨行政区划检察院,地市级跨行政区划院就会出现没有直接上级领导机关的情形,无法解决级别管辖的问题。这就意味着只设市级跨行政区划检察院的方案,也不可取。
  三是只设省级跨行政区划检察院。省级跨行政区划检察院是跨省级行政区划检察院设置,行使省级检察院职权,管辖范围为全国,作为跨行政区划检察院的领导机关,上级检察院为最高人民检察院。由于没有县级和地市级跨行政区划检察院,跨省(区、市)的案件将直接涌入省级跨行政区划检察院,省级跨行政区划的上诉、抗诉案件直接由最高人民检察院管辖,将大幅增加最高人民检察院的办案压力,从而影响其对下指导、制定司法解释等宏观职能的发挥,不符合最高人民检察院的职能定位,因此只设置省级跨行政区划检察院同样不可行。
  (二)“两级”结构
  “两级”结构即从省级、市级和县级中选择两级,构建跨行政区划检察院的制度体系。跨行政区划检察院的两级结构包括两种可能性:
  一是设省、市两级跨行政区划检察院[8]。根据省、市两级跨行政区检察院所跨行政区划级别的不同,又可以分为两种[9]类型:
  第一种类型:市级跨行政区划检察院在省内跨地市设置,行使市级检察院的职权,每一个市级跨行政区划检察院均管辖数个地市的相关案件;在全国范围内设置省级跨行政区划检察院,行使省级检察院职权,省级跨行政区划检察院是跨行政区划检察院的领导机关,管辖范围为数个省(区、市)的市级跨行政区划检察院,但是不设基层跨行政区划检察院。由于要跨行政区划设置,那么每个市级跨行政区划检察院管辖的地市自然是两个以上,考虑到大部分案件行政区划检察院就可以办理,因此各地市需要由跨行政区划检察院办理的案件数量与行政区划检察院比起来就不会那么多,市级跨行政区划检察院管辖的地市数量就可以适度增加,比如,每个省(区、市)设两个跨行政区划检察院。如此一来,全国市级跨行政区划检察院的数量就会超过60个,由于省级跨行政区划检察院需要管辖数10个市级跨行政区划检察院,这就需要适度增加省级跨行政区划检察院的数量。假如每个省级跨行政区划检察院需要管辖10个左右的市级院,也要设置大约6个省级跨行政区划检察院。在中央严格控制机构编制的情况下,设置6个副部级规格的省级跨行政区划检察院,难度较大,此种方案的可行性不大。
  第二种类型:市级跨行政区划检察院跨省(区、市)设置,每个市级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)相关案件。省级跨行政区划检察院为跨市级跨行政区划检察院设置,作为跨行政区划检察院的领导机关,每个省级跨行政区划检察院管辖若干市级跨行政区划检察院。此种情形与前一种情形相比,虽然可以通过让每个市级跨行政区划检察院尽可能多地涵盖省份,来强化跨行政区划办理不宜由地方办理的案件的能力,但不意味着市级跨行政区划检察院跨省(区、市)越多越好,实际上管辖省份不宜太多,假如每个市级跨行政区划检察院管辖3~7个省(区、市),那么总共大约需设置6~7个左右,作为上级检察院的省级跨行政区划检察院自然不可能设置太多,1~2个即可对市级跨行政区划检察院进行有效的管辖。但由于没有设置基层跨行政区划检察院,导致大量不宜由行政区划检察院管辖的跨地市案件,就会直接跨省涌入市级跨行政区划检察院,由市级跨行政区划检察院管辖,进而通过抗诉程序涌入为数不多的省级跨行政区划检察院,并最终汇集到最高人民检察院。
  要解决市级跨行政区划检察院案件较多的问题,每个市级跨行政区划检察院管辖的省(区、市)只能严格控制,通过减少每个市级跨行政区划检察院管辖的省(区、市)的数量,降低办案压力,以此控制案件量。如此一来,就会导致市级跨行政区划检察院的数量较多,假如每个市级跨行政区划检察院管辖两个省(区、市),那就需要设置15个以上的市级跨行政区划检察院。1个省级跨行政区划检察院难以有效管辖如此众多的市级跨行政区划检察院的案件,而设置2~3个省级跨行政区划检察院相对较为合理。这种设置模式看似通过减少基层跨行政区划检察院,减少了跨行政区划检察院的层级,也排除了副部级规格的省级跨行政区划检察院的数量,降低了机构设置的难度并简便了机构设置,实际上只是通过增加市级跨行政区划检察院的数量,承担了部分基层跨行政区划检察院的职责,实际上是用“市级跨行政区划检察院数量的增加”换取“跨行政区划检察院层级的减少”,并没有当然使得机构设置成本更为便宜。因为很多同一省份不同地市间的跨行政区划案件,由于没有跨地市的跨行政区划检察院,需要跨省寻求司法救济,这就极大地增加了案件解决的成本,而权利成本的增加会降低人们诉诸该种权利救济方式解决纠纷的积极性。
  二是设市、县两级跨行政区划检察院。根据跨越的行政区划的级别不同,可以分为三种情形:
  一种情形是省内设置跨地市的市级跨行政区划检察院若干,行使市级检察院职权,每个院管辖范围为若干地市。地市内设置跨县市区的县级跨行政区划检察院,每个院管辖范围为若干县市区。各省(区、市)的省级检察院为市、县两级跨行政区划检察院的上级领导机关。此时,跨地市、跨县市的案件可以由跨行政区划检察院管辖,但跨省(区、市)的案件没有相应的跨行政区划案件管辖,而随着社会经济的发展,人员交往日益频繁、信息技术突飞猛进、交通往来愈发便利,省际之间的人员往来、资源共享、经济交往越来越常见,大量的案件属于跨省案件。如果这部分跨省(区、市)案件仍然由省级行政区划检察院管辖,跨行政区划检察院设置的效果必然会大打折扣。
  另一种情形是基层跨行政区划检察院跨地市设置,每个县级跨行政区划检察院管辖若干地市的跨行政区划案件。地市级跨行政区划检察院在案件管辖上相应的上提一级,跨省(区、市)设置,每个地市级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)内的基层跨行政区划检察院。如果地市级跨行政区划检察院跨省(区、市)设置,那么省级行政区划检察院也就不可能再作为地市级跨行政区划检察院的上级检察院;由于不设省级跨行政区划检察院,而省级行政区划检察院又不宜作为上级机关,这就使得市、县两级跨行政区划检察院没有上级检察院进行管理,缺少一级案件管辖层级,无法与检察机关的制度体系兼容。
  第三种情形是基层跨行政区划检察院跨省(区、市)设置,每个县级跨行政区划检察院均管辖若干省(区、市)的跨行政区划案件。地市级跨行政区划检察院跨县级跨行政区划检察院设置,每个地市级跨行政区划检察院管辖若干县级跨行政区划检察院。由于没有省级跨行政区划检察院,县级、市级跨行政区划检察院与最高人民检察院之间,缺失省级检察院,也不具有可行性。因此,只设市、县级跨行政区划检察院的方案,同样无法形成完整的层级结构。
  (三)“三级”结构
  “三级”结构意味着跨行政区划检察院设省、市、县三级。设置省级跨行政区划检察院,行使省级检察院职权,并管辖全国的跨行政区划检察院,作为跨行政区划检察院的领导机关。设置市级跨行政区划检察院若干,行使市级检察院职权。在各省(区、市)内设县级跨行政区划检察院,履行基层检察院的职责。结合基层跨行政区划检察院所跨行政区划级别的不同以及由此带来的市级跨行政区划检察院和省级跨行政区划检察院管辖区域的不同,又可以分为两种情形:
  一是基层跨行政区划检察院跨县(市、区)设置,管辖若干县(市、区)的跨行政区划案件;地市级跨行政区划检察院跨地级设置,每个地市级跨行政区划检察院管辖若干地市;省级跨行政区划检察院跨省(区、市)设置,每个省级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)的地市级跨行政区划检察院。此种类型与“两级”结构中的第一种类型,区别在于多出一级跨县(区、市)的基层跨行政区划检察院。由于县(市、区)同属一个地市,相互之间无论是地域上还是人员往来上,相互之间的联系较为紧密,很容易对县级跨行政区划检察院施加影响,设置这种跨县(市、区)的县级跨行政区划检察院对于排除地方对于办案干扰的作用有限。至于此种情形下的市级跨行政区域检察院和省级跨行政区划检察院,同“两级”结构中的第一种类型,即市级跨行政区划检察院在省内跨地市设置,行使市级检察院职权,每个市级跨行政区划检察院管辖若干地市的相关案件;省级跨行政区划检察院的管辖范围为数个省(区、市)的市级跨行政区划检察院,作为跨行政区划检察院的领导机关,行使省级检察院职权,其所面临的问题相同,即由于一个省级跨行政区划检察院难以有效管理全国各省(区、市)的数10个地市级跨行政区划检察院,这就需要设置大量省级跨行政区划检察院。方案的操作可行性[10],是其能否通过的重要考量因素,该方案获得通过的难度很大。
  二是基层跨行政区划检察院跨地市设置,每个院管辖若干地市的跨行政区划案件;地市级跨行政区划检察院跨省级行政区划设置,每个院管辖若干省(区、市)的基层跨行政区划检察院;省级跨行政区划检察院跨地市级跨行政区划检察院设置,每个省级跨行政区划检察院管辖若干地市级跨行政区划检察院。此种类型与“两级”结构中的第二种类型相比,差别在于多一级跨地市的基层跨行政区划检察院。由于跨地市设置的基层跨行政区划检察院可以事先化解一部分案件,经过过滤后涌入地市级跨行政区划检察院的案件量就会相应减少,而管辖若干省(区、市)的地市级跨行政区划检察院的案件量也不会太多,这样就可以设置少量省级跨行政区划检察院来管理地市级跨行政区划检察院,这样一来,设置副部级省级跨行政区划检察院难度大的问题也可相应得以解决。从这个意义上将,此种设置模式相对较为合理,也较为可行。
  经过分析比较,设立“三级”跨行政区划检察院,才能构建起科学合理的跨行政区划管辖层级体系,确保特殊案件在跨行政区划检察院办理,普遍案件在行政区划检察院办理,避免跨行政区划检察院层级体系不完整导致案件上诉、抗诉后回流到地方检察院。而“三级”结构中的第二种方案,即基层跨行政区划检察院跨地市设置,管辖若干地市的跨行政区划案件;地市级跨行政区划检察院跨省设置,每个地市级跨行政区划检察院管辖若干省(区、市)的基层跨行政区划检察院;省级跨行政区划检察院跨地市级跨行政区划检察院设置,每个省级跨行政区划检察院管辖若干地市级跨行政区划检察院,在所有方案中较为科学,但仍需要对方案进行进一步细化。
  三、跨行政区划检察院的管理幅度
  管理幅度指的是直接向特定管理者或监督人报告的下属员工数。如果管理幅度太大,有效地管理下属将变得困难,并给管理者带来更多压力。如果管理幅度太狭窄,就会影响协调和决策的一致性,进而对于组织结构这个整体的的有效沟通构成障碍[11]。如何构建适度的管理幅度,是在明确跨行政区划检察院的层级结构后亟需解决的问题。
  (图略)
  三级跨行政区划检察院示意图
  作为省级跨行政区划检察院的直接下级检察机关,市级跨行政区划检察院的数量将影响着省级跨行政区划检察院管理的有效性。同理,若将市级跨行政区划检察院视为特定管理者,而将县级跨行政区划检察院视为直接向特定管理者报告的机关,那么县级跨行政区划检察院的数量,又会影响市级跨行政区划检察院对下管理的有效性。这就意味着,三级跨行政区划检察院管理的有效性,就可以转化为省市县三级跨行政区划检察院各自设置数量的问题。由于县级跨行政区划检察院的数量在某种程度上决定着市级跨行政区划数量的变量,市级跨行政区划检察院的数量又会成为省级跨行政区划检察院设置数量的考量因素,因此,县级跨行政区划检察院的数量设置,就成为解决跨行政区划检察院管理

  ······感觉黑人都特别团结

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