查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《时代法学》
政务信息资源的权属界定研究
【英文标题】 Research on the Right Attribute of Government Information Resources
【作者】 曾娜【作者单位】 昆明理工大学法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 电子政务;政务信息资源;国家所有权
【英文关键词】 e-gov; government information resources; state ownership
【文章编码】 1672-769X(2018)04~00294)6【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 29
【摘要】

随着电子政务云平台建设的推进,政务信息资源共享开放的技术障碍逐步消失,法律制度的缺位成为其主要的制约因素,尤其是信息资源的权属问题上。国家和地方层面正朝向确立政务信息资源国家所有权的方向探索。在此立法形成过程中,为减少信息社会中信息分布不均匀所引起的不平等现象,需要明确国家所有权是与私人所有权具有本质区别的财产权制度,公众接近是其本质特征。同时,为平衡数据利用与个人隐私保护之间的冲突,需区分政务信息资源的共享与开放开发的不同场景。

【英文摘要】

With the advancement of e-government cloud platform construction, the technical barriers to the opening and sharing of government information resources have gradually disappeared, and the absence of legal systems has become its major constraint factors, especially the ownership of information resources. At the national and local levels, we are exploring the direction of establishing national ownership of government information resources. In order to reduce the inequality caused by the uneven distribution of information in the information society, it is necessary to clarify that the state ownership is a property right system that is essentially different from private ownership in the process of forming the legislation. Public access is its essential feature. At the same time, in order to balance the conflict between data use and personal privacy protection, it is necessary to distinguish between different situations of sharing and open development of government information resources.

【全文】法宝引证码CLI.A.1244138    
  
  互联网塑造的技术革新正在深刻地改变着政府管理,电子政务已成为一种世界潮流。我国自上世纪80年代中期开始电子政务建设,以政府办公自动化为起点,历经“三金”工程、“两网一站四库十二金”建设,到如今的政务“上云”。在以技术驱动实现政府业务流程再造和决策优化的建设过程中,越来越多的信息流入政府部门,其已成为“最大的信息数据生产、收集、使用和发布单位”[1]。而“互联网+政务服务”目标进一步要求打通信息孤岛,实现政务信息系统互联和信息资源共享。随着这些海量信息在政府部门之间的流动和交换,迫切需要明确其权利归属,以促进信息资源的共享开放,提升全社会对政务数据的开发利用水平。
  一、政务信息资源的法律属性争议
  欲分析政务信息资源的法律属性,首先需要与类似的概念相区分。无论从文字表述还是范围看,政务信息资源与政府信息颇为接近,均包含行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息[2]。经由《政府信息公开条例》近十年来的适用,政府部门和公众均认识到政府信息实质上等同于行政机关面向公众公开的最终性信息,内部管理信息和过程信息不在其列。这一点也已经得到国务院相关文件的认可,并体现在《政府信息公开条例》(修订草案征求意见稿)中[3]。政务信息资源则是所有与政务办公有关的信息的集合,面向政府部门内部,通过共享交换来提升政府的治理能力和服务水平。从这个角度看,“政府信息资源建设是政府信息公开的基础。”[4]
  政务信息资源是以数据为媒介存在的信息,通过注入“资源”的要素,对其经济价值加以开发。因目前各国理论和立法中“数据”与“信息”两个概念交互使用[5],对政务信息资源法律属性的分析,实质上就是对数据法律属性的分析。数据以电磁等介质为载体,可以特定化而成为支配管理的对象,借助云计算技术的运用,“在可见的未来,数据将是每一个个体和机构最有价值的资产。”[6]数据的财产化催生了法律保护的需求,从域外立法例看,俄罗斯和美国的信息立法是全球信息立法的典范,前者将信息作为“物”,以所有权模式进行保护;后者将信息作为“信息产权”的客体,主要以知识产权模式予以保护[7]。
  在我国,知识产权方面的法律和《反不正当竞争法》已将一些构成版权、专利权、商业秘密或其他知识产权保护客体的数据纳入。然而,那些排除在知识产权保护对象外的数据,如个人信息以及缺少智力创造性成果内容的数据集,是知识产权法律无法涵盖的;《反不正当竞争法》也不能提供有效的兜底保护。例如,在“新浪微博诉脉脉非法抓取用户信息不正当竞争案”中,北京知识产权法院认为,淘友技术公司、淘友科技公司未经用户同意及新浪微博的授权,获取新浪微博用户的相关信息,违反了诚实信用.原则及公认的商业道德,损害了微梦公司的竞争优势及商业资源,构成不正当竞争行为[8]。该判决回避对数据本身的权利定性问题,未明确数据控制人(即收集及利用数据的主体)与用户之间的权利义务。为消除数据利用的不确定性,2016年6月公布的《民法总则(草案)》第108条将数据信息归为知识产权,与作品、专利、商标并列。但因数据信息的复杂性,立法者基于谨慎考虑,采取了立法技术上的模糊,在正式通过的文本中,数据从《民法总则(草案)》第123条知识产权规定中被移除并独立成条(第127条)[9]。因目前尚无具体的法律规范,《民法总则》127爬数据可耻条规定仅有宣示的意义,不过,其仍表明了立法者的观点,即尽管数据不被视为知识产权,但它应是一种财产,存在某些需要法律加以保护的利益。
  《民法总则》中的模糊处理,与学界对数据的权利属性意见不一有很大关系。代表性的观点有如下三种:一是知识产权说。其认为,数据虽表达着某种思想观念,但并不必然具有创造性,不能一概作为著作权的保护客体;采取邻接权来加以保护,尽管可以避开创造性问题,但考虑到数据来源、数据构成和数据主体的广泛性和复杂性,效果也不会很理想[10]。二是所有权说。其中一种观点认为数据控制人对数据拥有所有权,如阿里云《数据保护倡议书》提到,“任何运行在云计算平台上的开发者、公司、政府、社会机构的数据,所有权绝对属于客户”;贵阳大数据交易所的交易规则也暗含对出卖方数据所有权的认可[11]。此种观点可能导致数据控制人独占全部收益并侵害个人隐私的情况,有学者进而提出了双层权利说。该说认为,原始/底层的个人数据,所有权归用户本人所有;而在原始数据基础上,经过充分匿名化获得的数据集,企业享有限制性的所有权[12]。这种观点试图界分个人信息权利和企业数据权利,但如何划定各自的边界,尚不清楚。三是新型财产权说。高富平、陆小华和齐爱民等学者在2009年提出了信息财产权的表述,之后齐爱民教授又将之发展成数据财产权的概念,其权能包括数据财产权人对自己的数据财产享有的占有、使用、收益、处分的权利[13]。不过,从数据财产权的内容看,与所有权的权能一样,其作为新型权利的独特性并不清晰。
  二、政务信息资源权属界定的必要性
  在一个日益变化的移动世界中,“政府面临着新的强烈的(以电子方式)收集和(更有效地)使用个人数据的压力,这种压力大部分反映了如下的信念,即对数字化数据的更多依赖,将降低成本并提升便利性、速度、效率和问责制。”[14]这样的信念要转化为现实,离不开政务信息系统互联和政务数据共享。在电子政务的发展方向上,我国从以往各部门独自建设自己的业务专网的模式,转为推动统一网络平台、统一安全体系、统一运维管理的集约化建设。当前,中央和省级层面正在建设统一的政务云平台和数据共享交换平台,打破部门间的信息孤岛和数据壁垒,处于各部门控制下的业务信息分别向电子政务内网或外网迁移,实现政务信息资源共享,为业务协同及一体化政务服务体系的构建提供数据支撑。
  尽管国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发〔2016〕51号)对政务信息资源的共享和无偿使用作出了规定,但该办法未明确政务信息资源的权属,导致只能从工作层面协商解决政府部门间的信息共享,难度较大。一些地方政府通过规章立法尝试界定政务信息资源的权属,最早作出明确规定的是2015年2月15日福建省政府通过的《福建省电子政务建设和应用管理办法》,将政务信息资源界定为国家所有。紧接着,2015年8月28日汕头市政府通过的《汕头经济特区电子政务建设管理办法》也作出类似规定[15]。2016年1月1日起施行的《河北省政务信息资源共享管理规定》虽未在条文中出现,但在规章解读中提出政务信息资源归政府所有[16]。地方政府之所以会在上位法依据欠缺的前提下,以地方立法的形式明确政务信息资源的权属,主要是基于如下现实需要:
  首先,电子政务云平台建设和管理的需要。我国以往开展的“三金”工程、“十二金”工程和政府上网工程建设中,很多政府部门投入巨量资金构建自己的业务专网。作为推进“互联网+政务服务”工作的技术支撑,目前各省均在实施政务“上云”,不仅各部门不得擅自建设独立的电子政务广域网络,还要将过去已单独建立的业务专网和数据中心迁移到本省统一的电子政务云平台。通过明确政务信息资源的权属,确定其为国家所有财产,有利于电子政务主管部门对云平台进行统一管理和调度,组织推进数据的归集整合和安全保障工作,避免各部门以自己投资建设为由将信息资源视为本部门的资产,阻碍该项工作的推进。
  其次,政务数据开放开发的需要。当今时代,数据已从简单的信息转变为一种经济资源。政府是最大的数据拥有者,现在我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门的“深闺中”,这无疑是极大的浪费[17]。为发挥数据对社会、经济发展的增长推动力,必须从政府信息公开走向政务数据开放。政府部门间的信息资源共享只是国家大数据战略的第一步,接下来的工作是推进数据开放,鼓励社会力量进行增值开发利用。然而,数据开放不单纯只是数据的流动,更是权利的流动、资源的流动。如果不在法律上将政务数据的权利归属明确化,可能引发开放开发中的争议,可能使政府为规避风险从而退回到数据垄断。
  最后,解决第三方购买中的争议的需要。政务“上云”和信息资源共享开放工作的推进,仅靠政府财政投入难以保障。很多省市采用第三方购买的方式,将电子政务基础设施的建设交由企业承担,政府再向其购买存储、计算、安全、灾备和运维等服务。可以说,如果政务信息资源的汇聚共享仅仅发生在政府部门内部,通过行政一体性原则和层级管理,即使将权属争议搁置不理,也不会造成根本性的滞碍难行。但一旦牵涉到第三方

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”中小学减的负已经加到家长身上了申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1244138      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多