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【期刊名称】 《政法学刊》
广东环境法治四十年:回顾与展望
【英文标题】 Forty Years of Environmental Rule of Law in Guangdong Province: Retrospect and Prospect
【作者】 马波【作者单位】 广东石油化工学院文法学院
【分类】 环境保护法【中文关键词】 改革开放;广东;环境法治
【英文关键词】 reform and opening up; Guangdong; environmental rule of law
【文章编码】 1009-3745(2019)05-0107-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 107
【摘要】

改革开放四十年,广东环境法治建设取得了令人瞩目的成绩,但也存在一定的理念指导与法治实践问题。以广东环境法治四十年作为分析样本,回顾了环境法治建设所取得的立法与司法成就,外生困境存在“环境法律完备论”与内生困境存在“社会系统建构要素”的认知。在粤港澳大湾区合作共赢的时代背景下,广东环境法治应该按照综合生态系统管理的要求进行理念更新。同时,环境法治还需要完成从“污染防治型”向“生态预防型”法律制度谱系的实践转向,最终实现广东环境法治的“再升级”。

【英文摘要】

In the past four decades of reform and opening up, the construction of the environmental rule of law in Guangdong province has made remarkable achievements, but there are some problems concerning the theoretical guidance and the practice of the rule of law. This paper takes Guangdong’s environmental rule of law in the past 40 years as a sample, reviews the legislative and judicial achievements of the construction of the environmental rule of law in Guangdong province and analyzes the endogenous and exogenous dilemma of the environmental rule of law in Guangdong and its causes. By emphasizing on the cooperation and win-win situation in Guangdong, Hong Kong and Macao Greater Bay Area, we hold that Guangdong environmental rule of law should be updated in accordance with the requirements of integrated ecosystem management. At the same time, the environmental rule of law also needs to change from the “pollution prevention type” to the “ecological prevention type” legal system pedigree and finally realize the re-upgrading of the environmental rule of law in Guangdong province.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279932    
  
  

中国改革开放四十周年(1978-2018),在经济、社会及生态文明建设等多个方面都取得了巨大的成就。1978年12月,党的十一届三中全会召开,揭开了社会主义改革开放的伟大历史之幕。2017年10月党的十九大召开,明确提出了“习近平新时代中国特色社会主义思想”,要求“坚持人与自然和谐共生,树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持保护环境的基本国策。”2018年5月全国生态环境保护大会在北京召开,会上系统、完整地提出了“习近平生态文明思想”,并强调“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题”。可以说,在习近平新时代中国特色社会主义思想以及生态文明思想的指引下,中国的环境法治建设也取得了巨大的成就。但囿于篇幅,本文仅以广东环境法治建设四十年(1978-2018)作为一个分析样本,以点带面“透视”广东改革开放发展历程所取得的伟大成就。

一、广东环境法治建设四十年回顾

广东作为改革开放的“前沿阵地”,经国家统计局核定,2017年全省实现地区生产总值8.98万亿元,连续29年居全国首位,外贸进出口总额6.82万亿元,连续30年居全国首位。作为经济总量大省,广东的环境保护工作也并没有“拖后腿”,呈现整体向好的趋势。根据广东省环境保护厅例行新闻发布会发布的数据显示,“2017年,广东省在经济保持7.5%的增速下,全省环境质量总体平稳。2018年1-5月,广东省环境质量总体水平保持稳定。城市空气质量良好,除PM2.5外,其余五项污染物评价浓度均达到国家二级标准。城市饮用水源水质达标率为100%,主要江河水质总体稳定,局部水域水质有所下降。”[1]可以说,广东在取得经济持续快速发展的同时,环境保护工作也齐头并进。笔者认为,广东环境保护成绩的取得与环境法治的建设密切相关,和谐社会的基础是法治,难以想象一个没有法治保障的社会如何才能实现和谐的目标。同时,和谐社会也是一个人与自然协调发展的社会,强调自然与人之间的和谐相处,要实现生态文明、维护国家安全,必须借助于生态法治手段。

(一)环境法治立法成就回顾

广东省人大及省政府非常重视生态环境资源的立法保护,建立了较为完备的生态环境建设与保护的法律法规体系,有关生态环境资源的法律规定无论是在数量上与质量上都取得了较为瞩目的成绩。按照《中华人民共和国环境保护法》(2014)第二条的界定,“环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”如果按照《环境保护法》对于“环境”的界定,根据笔者的不完全统计,自1978年至2018年广东省出台的相关环境立法(条例、规定、办法)约有90余部(不含地级市环境保护立法)。综合性的环境立法有诸如《广东省气象台站观测环境保护暂行规定》(1983)、《广东省环境保护目标任期责任制试行办法》(1991)、《广东省核电厂环境保护管理规定》(1996)、《广东省资源综合利用管理办法》(2003)、《广东省节约能源条例》(2010)、《广东省环境保护条例》(2018)等;涉及到自然资源(土地、森林、河流、滩涂等)的环境立法有诸如《广东省矿产资源开发管理暂行条例》(1986)、《广东省土地权属纠纷处理条例》(1995)、《广东省封山育林条例》(2008)、《广东省碳排放管理试行办法》(2014)、《广东省水土保持条例》(2017)、《广东省防汛防旱防风条例》(2019)等;涉及到自然保护(野生动物、自然保护区等)的环境立法有诸如《广东省海龟资源保护办法》(1988)、《广东省渔业管理实施办法》(1990)、《广东省野生动物保护管理规定》(1993)、《广东省丹霞山保护管理规定》(2009)、《广东省惠东海龟国家级自然保护区管理办法》(2013)、《广东省森林和陆生野生动物类型自然保护区管理办法》(2017);涉及到污染防治的环境立法有诸如《广东省机动车排气污染防治条例》(2000)、《广东省放射性废物管理办法》(2001)、《广东省严控废物处理行政许可实施办法》(2009)、《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》(2009);涉及到城市与乡村方面的环境立法有诸如《广东省基本农田保护区管理条例》(1993)、《广东省建设项目环境保护管理条例》(1994)、《广东省风景名胜区条例》(1998)、《广东省开平碉楼保护管理规定》(2002)、《广东省绿道建设管理规定》(2013)、《广东省城乡生活垃圾处理条例》(2015)等;涉及到有关国家环境立法实施办法的立法有诸如广东省实施《中华人民共和国矿山安全法》办法(1994)、广东省实施《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(1998)等。

此外,自2015年《中华人民共和国立法法》修改后,广东省先后分三批确定了17个市的地方立法权,各地级市人大先后出台了多部与环境保护相关的地方立法,诸如,《茂名市高州水库水质保护条例》(2016)、《云浮市农村生活垃圾管理条例》(2016)、《湛江市湖光岩景区保护管理条例》(2016)、《中山市水环境保护条例》(2016)、《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》(2016)、《江门市潭江流域水质保护条例》(2016)、《韶关市烟花爆竹燃放安全管理条例》(2017)、《清远市饮用水源水质保护条例》(2017)、《潮州市韩江流域水环境保护条例》(2017)、《梅州市森林火源管理条例》(2017)、《揭阳市扬尘污染防治条例》(2017)、《东莞市饮用水源水质保护条例》(2018)、《茂名市露天矿生态公园保护管理条例》(2018)、《梅州市城市市容和环境卫生管理条例》(2019)等地方法规。

(二)环境法治司法成就考察

环境司法体系在环境法治中扮演着重要角色,“是行政权力垄断环境事务治理权遭遇局部失灵后的‘技术补丁’,承担维护社会正义的重要责任。”{1}2014年6月,最高人民法院出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,提出“要全面加强环境资源审判工作是回应人民群众环境资源司法新期待,维护人民群众环境资源权益的必然要求。”2014年7月,为更好的为生态文明建设提供更加优质的司法保障,最高人民法院决定设立环境资源审判庭。当前,我国关于环境司法方面的相关规定并不是很多,主要集中于环境污染刑事案件、环境公益诉讼以及环境侵权责任纠纷等若干方面。诸如,最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2015)、最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2015)、最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》(2017)、最高人民检察院、环保部、公安部联合出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(2017)、最高人民法院《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》(2018)等相关司法解释或指导意见。

在最高人民法院的指导下,广东环境司法审判也加强了对于环境司法审判工作顶层设计的构建。2014年12月广东高院与省检察院、省环保厅、省公安厅联合出台《关于查处涉嫌环境污染犯罪案件的指导意见》,建立联动机制,开展依法审判。2016年1月,广东省高级人民法院成立环境资源审判庭,负责审理环境合同、高度危险责任纠纷等其他民事案件。同时,广东省高院印发了《关于部分环境类民事案件实行集中管辖的通知》,“决定由广州、茂名、清远、潮州四个中级法院,集中管辖珠三角、粤西、粤北、粤东四个生态区域板块的环境民事公益诉讼和标的较大的跨区域民事私益诉讼一审案件,并由各自指定的四个基层法院,集中管辖上述四个生态区域板块标的较小的跨区域环境类民事纠纷。”2016年6月,广东高院下发了《关于加强环境资源审判服务保障生态文明和绿色发展的意见》,从依法履职发挥职能作用、创新机制开展特色审判等方面提出具体要求,全面加强广东环境资源审判工作。而从有关的环境司法审判案件数量来看,广东环境司法审判工作也走在了全国前列。根据2018年1月24日广东法院发布的有关服务绿色发展十大典型案例提供的数据显示,“五年来(2013-2017),广东省法院系统共审理环境污染防治和生态保护等民事一审案件6.1万件,同比上升57.6%。”

二、广东环境法治的困境与原因

毫无疑问,广东环境法治四十年在立法与司法等方面都取得了不俗的成绩,但是我们也同样需要正视存在的问题。哈耶克将法律区分为主要表现为外部规则的公法与主要表现为内部规则的私法,并分别与“理性建构社会秩序”和“自发生成社会秩序”相映衬。借用哈耶克分析问题的理论模型,同时也为更好的对广东环境法治的困境与原因进行更加细致的划分,笔者也拟从外生困境与内生困境两个视域维度对广东区域环境法治的存在的问题进行进一步的讨论。你怀了我的猴子

(一)外生困境与原因分析

2001年4月,《广东省人民政府办公厅关于印发广东省生态环境建设规划的通知》(简称《通知》)提出,尽管广东省生态环境建设对于经济社会的良性发展起到了积极的支撑作用,但生态环境的许多方面仍然存在着恶化的趋势,“主要表现在:第一,部分地区水质性缺水与水源性缺水问题突出;第二,森林生态系统依然脆弱,森林生态系统效能低;第三,农业生态环境日益恶化;第四,水土流失的预防监督制度不健全,执法力度不够;第五,近海生态环境不断恶化,红树林、珊瑚礁及河口湿地生态系统遭受严重破坏。”在这些存在的问题之中,《通知》所关注的法治问题主要是执法问题,认为执法力度不够是导致广东生态环境恶化的主要原因之一。《通知》提出解决问题的主要措施包括:建立生态环境建设的投入保障机制、建立生态环境建设的组织协调机制和加强生态环境建设的区域合作与国际交流等。其中,“2016年9月,《广东省环境保护“十三五”规划》(简称《规划》)正式发布,《规划》认为,“十二五”期间全省经济保持中高速增长的同时,环境质量明显改善,而法治建设在其中起到了重要的保障作用。同时提出,“十三五”期间,“要进一步完善环境法律法规,鼓励地市推进地方环境立法。”显然,《规划》所关注的主要是立法问题,认为广东生态环境得到改善主要应归因于立法取得的成就,下一步的工作重点是“加快制订《广东省大气污染防治条例》《广东省土壤污染防治条例》,研究修订《广东省饮用水源水质保护条例》。”

通过对《通知》与《规划》等文件背后的认知逻辑进行梳理,我们似乎可以理出一个基本思路,即广东生态环境质量恶化或好转与环境立法和执法的不足(充足)具有正向关系。当环境立法供给不足,环境执法不严时,生态环境质量多呈现出恶化的趋势;当环境立法供给充足,环境执法严格时,生态环境质量多呈现出好转的趋势。不可否认,环境质量改善与否与环境法治之间存在着内在的逻辑关系,生态环境质量的好坏与环境立法的多寡以及环境执法的严格与否有着密切的关联。但笔者认为,这样的论断还没有触及问题的内核,而只是问题的表征,或者说,这只是“浅层环境法治”而不是“深层环境法治”。有学者认为,环境法律的完备与否固然重要,会受到诸多内生与外生变量的影响,“因此,仅从环境法的完备与否来解释我国环境治理的正当性和成效并不能令人满意。”{2}故此,笔者认为,由于环境法治实践不可避免的受到多重变量的影响,环境立法、执法、司法等法治要素运行之中遇到的障碍只能归因于环境法治的外生困境,还有待于从更为广阔的视角,找寻环境法治的内生困境,进而提出应因之道。

(二)内生困境与原因分析

环境法治的内生困境,重点关注的环境法治生态系统建构要素缺失的问题,更多的是基于系统的、综合的视角对广东环境法治存在问题背后的深层次原因向度进行诊断,而并不仅仅局限于立法、执法或者环境法律等法治要素完备与否的浅层次原因向度进行解析。“当前中国环境问题的严峻程度和对环境法治的需求,也表明了中国内生环境法的历史与社会基础才刚刚成熟。从这个角度看,环境保护和依法治国都同时正好处在从外生型向内生型的关键转型中。”{3}笔者认为,过去我国环境保护不利存在的重要问题之一就是“按照头痛医头脚痛医脚”的认知逻辑去抓药方,而没有基于生态系统的整体观念进行资源整合与环境治理,距离“环境治理体系和治理能力的现代化”的诉求还有较大差距。这种思路映衬到环境法治实践之中则体现为环境立法、执法、司法以及守法之间的相互脱节,

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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