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【期刊名称】 《人民检察》
捕诉合一的实践与思考
【副标题】 以江苏省苏州市苏州工业园区检察院办案数据为基础
【作者】 王勇闵钐
【作者单位】 江苏省苏州市人民检察院公诉二处{处长}国家检察官学院检察史研究中心{主任}
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 捕诉合一;司法责任制;实践分析;数据
【文章编码】 1004-4043(2018)-6(下)-0018-7【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 12
【页码】 18
【摘要】

在司法责任制全面实施、检察机关内设机构改革稳步推进的背景下,检察机关内部的批捕职能与公诉职能的划分成为焦点问题。从江苏省苏州市苏州工业园区检察院的办案实践来看,捕诉合一在保证办案质量的前提下对于提升办案效率、解决消极补充侦查难题、促使承办检察官对案件进行全面把握、更好地传递审判标准等方面具有一定优势。在实行捕诉合一的基础上,建议进一步完善外部监督机制、工作指导机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1255817    
  
  在司法责任制全面实施,检察机关内设机构改革稳步推进的背景下,检察机关内部的批捕职能与公诉职能的划分问题成为学界与实务界关注的焦点。学界有观点认为“从法理上分析,‘捕诉合一’,实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使,这种职能冲突与角色冲突,就是‘捕诉合一’受到学界批评的主要原因。”[1]“‘捕诉合一’有损审查逮捕主体的中立地位,将审查逮捕与控诉两个职能结合为一体,根本上动摇了审查逮捕程序的正当性基础。”[2]“一旦实行‘捕诉合一’,逮捕与公诉由同一检察官负责,两者的证明标准将发生混同,这要么导致逮捕的标准居高不下,要么导致公诉标准的降低,检察机关由此将陷入捉襟见肘、左右为难的尴尬境地。而且,‘捕诉合一’的改革将检察机关审查判断证据的两道工序合二为一,会导致侦查质量严重下降,案件出现冤假错案的可能性大大增加。”[3]从学理角度看,上述担心似不无道理。但“捕诉合一”实践运行中是否会因为这种“冲突”而不可避免地出现上述问题,并不能仅凭理论上的“沙盘推演”,而应从实践角度进行观察和检验。
  江苏省苏州市苏州工业园区检察院(以下简称“园区院”)因案多人少,自2004年建院就成立了刑事检察科,采用捕诉合一的办案模式,迄今已接近15年时间。其间只有2016年曾尝试捕诉分设,后因工作压力过大,又迅速回到“捕诉合一”办案模式。在为数不多的捕诉合一的基层检察院中,园区院的捕诉合一实践时间较长,业务数据较完整。笔者选取该院捕诉合一相关办案数据与苏州市检察机关的相关办案数据进行比较研究,可以成为观察“捕诉合一”实践效果的最佳窗口。
  一、捕诉合一实践分析
  (一)案件质效
  有观点认为捕诉合一弱化了内部监督制约,不利于保证案件办理质量。但园区院的办案数据显示并非如此。2013年以来,园区院共受理审查逮捕案件2519件3606人,起诉案件4163件5568人,提起公诉3920件5207人。五年多来,仅在2016年捕诉分离时有5人被批捕后决定不予起诉,其他年份未出现此类情形,除2016年外,捕后不诉率均低于全市;捕后撤回起诉2人,占全市的八分之一(全市共16人);未出现捕后无罪案件。2015年以来,园区院的办案效率均高于全市平均水平(2015年之前未统计结案率):2015年为91.8%(全市为89.8%)、2016年为91.9%(全市为91.7%)、2017年为98.9%(全市为96.1%)。
  还有观点认为实行捕诉合一,承办人的主要精力会放在案件的批捕起诉上,不利于诉讼监督工作。从园区院的实践看,由于园区的公检法各机关整体执法、司法质量较高,园区院的诉讼监督案件数量横向比整体偏少。2013年以来,共立案监督6件6人,批捕11件11人,纠正违法12件。其中,在2016年捕诉分离时,没有立案监督和批捕案件,只有2件书面纠正侦查机关违法行为。可见,捕诉分离的工作制度并没有在诉讼监督中体现出明显优势。当然,对于捕诉合一可能会导致诉讼监督弱化的担心也存在一定合理性,这可以通过配套机制的完善来弥补,应建立可行的激励评价机制,鼓励承办检察官在办好批捕起诉案件的同时,发挥其熟悉该诉讼案件的优势,在办案中监督、在监督中办案。诉讼监督案件相对于诉讼案件具有派生性,在基层检察院设立专门从事诉讼监督的部门并配置检察官未必可取,这容易分散办案力量。此外,对诉讼监督数据也应客观辩证地看待。如果公安机关、审判机关的执法、司法行为比较规范,即使体现出来的诉讼监督案件数量偏低,也应当给予总体的正面评价。应当把重数量的监督观转变为重质量的精准监督,形成双赢多赢局面的监督观。
  (二)审前羁押率
  从全国范围来看,提起公诉时被告人被羁押比例从2012年的68.7%降至2017年的62%。苏州全市的审前羁押率从2013年的42.65%降至2017年的33.21%。园区院则是从2013年的50.52%降至2017年的27.28%。总体上,苏州全市的审前羁押率低于全国水平,园区院审前羁押率与全市同步下降,有的年份略低于全市平均比率(见图表1)。
  (图表略)
  图表1
  (三)上诉率
  2013年以来,园区院的上诉率只有2014年、
  2015年两年略高于苏州全市的上诉率(见图表2)。但是这个数据无论略高还是略低,都与全市比率相差不大,这说明当事人对一审判决的接受程度基本一致。五年来,园区院提起公诉后一审判决的案件中,有176件被提出上诉,进入二审环节,整体上诉率为4.7%,低于全市5.2%的比例。
  (图表略)

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  图表2
  (四)不捕率
  2004年,苏州全市范围的不捕率为6.6%、园区院为4.1%,低于全市的不捕率。此后两组数字同比增长。至2008年,园区院的不捕率为12.8%,首次超过全市的不捕率11.4%。此后,全市及园区院的不捕率持续上升,但园区院的不捕率一直高于全市相关数据。至2016年,该院捕诉分离时,园区不捕率高于全市达到10.2%,但2017年恢复捕诉合一后,又回落至4.9%。2016年不捕率上升幅度较大与其中存疑不捕占比陡升有较大关系。当年存疑不捕率为62.5%,为十年来最高,次年即回落到40.8%。其主要原因大致有两个方面:一是2016年苏州市开始实施司法责任制改革试点,试点之初承办人在批捕时较为谨慎;二是捕诉分离后,批捕的承办人因只负责批捕,对起诉和审判的标准把握方面有所欠缺而不敢决定。
  总体来看,一方面苏州全市的审前羁押率持续降低、不捕率持续升高并稳定在一定水平,这体现了在刑事诉讼保障人权方面有较大提升;另一方面,这并没有影响刑事诉讼的正常进行,没有影响依法惩治犯罪。近年来,苏州全市的公众安全感、法治建设满意度等指标不断攀升,荣获全国社会治安综合治理优秀城市“六连冠”、三捧“长安杯”。上述成绩的取得,亦包含了园区院的积极贡献。从上述数据对比可以看出,园区院实行捕诉合一的办案机制,既没有因为承办检察官同时行使追诉权而导致滥用逮捕强制措施,更没有因此影响案件质量。整体数据走势与苏州全市的逮捕数据走势基本持平。
  (五)不捕率的结构化分析
  1.存疑不捕率。2004年至今,苏州市的存疑不捕率呈现稳中有升的态势,2018年1月至5月达到最高即52.2%。总体而言,多数年份园区院数据略高于全市,2015年、2016年存疑不捕率上升幅度较大,从2017年到2018年5月又大幅下降。2016年恰为该院试水捕诉分离之时,存疑不捕率与全市相关比率的差值为18.1%。这既有前文分析的因素,还有公安机关考核标准、分管领导和部门对案件提请逮捕的质量要求等因素影响。
  2.不构成犯罪不捕率。从苏州全市和园区院范围内不构成犯罪不捕率来看,总体趋势一致,均呈现逐年下降的态势,目前占比较低。该变化体现出:一方面,公安机关更加重视业务能力建设,重视案件办理质量,侦查人员对罪与非罪的把握能力提升,办案质量有所提高,对明显不构成犯罪的案件不再提请批捕。另一方面,检察机关提前介入引导侦查工作力度加大,在介入侦查阶段对明显不构成犯罪的案件建议不再移送,也在一定程度上减少了不构成犯罪不予逮捕案件的数量。
  3.定罪不捕率。园区院定罪不捕率仅在2004年、2005年、2015年和2016年低于全市相关数据。2004年、2005年为园区院捕诉合一办案制度初建阶段,在工作制度趋于稳定、成熟的时期,园区院的定罪不捕率均高于全市相关数据。到2016年,在捕诉分离的办案制度下,定罪不捕率反而降低。
  从上述不捕率的结构化分析看,存疑不捕率园区院和全市基本持平,不构成犯罪不捕率园区逐渐降低并趋近于零,定罪不捕率园区总体高于全市。上述数据在一定程度上反映了捕诉分离在贯彻少捕、慎捕的理念上并无明显优势,相反捕诉合一却较好地体现了这一理念。
  (六)公安机关对不捕的复议
  以年度数据观察,刑事案件不捕率较高,容易产生检察官对逮捕条件的掌握过于苛刻的忧虑。如果批捕条件确实苛刻,以至于影响到刑事诉讼正常进行,公安机关可以对不批捕决定要求复议复核。2013年以来,园区院不批准逮捕1352人,园区公安机关仅对其中的1人要求复议,其他均认可不批准逮捕的决定。而全市同期其他单位对不批准逮捕提出复议的累计达40人,数量远高于园区院。这从一个侧面说明,捕诉合一制度下检察机关对批捕条件把握较严,得到了同级公安机关的高度认同。
  (七)定罪不批捕的具体分析——少捕慎捕理念的实践运行
  仅从宏观数据分析,依然不能彻底消除捕诉合一制度下检察官能否正确行使批捕权的疑虑。疑虑之一是捕诉合一会导致办理具体个案过程中刻意提高或降低逮捕标准。下面以园区院2010年因缺乏逮捕必要性而定罪不批捕的95名犯罪嫌疑人为样本作进一步具体分析。
  1.具有预备犯、中止犯或者防卫过当、避险过当情形的1人。该院办理的张某光涉嫌强奸案件中,张某光因害怕受到处罚等原因自动终止犯罪行为,且被害人不要求追究犯罪嫌疑人的责任,故以无逮捕必要作出不批捕决定。
  2.主观恶性较小的初犯、偶犯、过失犯,共同犯罪中的从犯等,犯罪后有自首、立功表现或者积极退赃、积极赔偿情节的44人。此种情形在无逮捕必要案件中比例最大。如朱某荣、朱某花涉嫌盗窃罪中,二人犯罪未遂,且犯罪嫌疑人朱某荣协助公安机关抓获同案犯朱某花,有立功表现,故对朱某荣定罪不批捕。
  3.出现赔偿、达成谅解等新情况、新事实,导致不批捕的10人。在报捕期间,出现了犯罪嫌疑人的家属积极赔偿,与被害人达成谅解等符合无逮捕必要条件的新事实。如杨某涉嫌故意伤害案件中,其因生活琐事与同事产生纠纷并发生扭打,致被害人轻伤。在该案审查批捕阶段,杨某家属向被害人李某华进行了赔偿,被害人李某华递交了和解协议谅解书,检察机关据此作出不批捕决定。
  4.检察机关认定案件具有自首等法定从轻、减轻情节不批捕的2人。公安机关未认定对犯罪嫌疑人有利的从轻、减轻情节,检察机关审查后,依法认定具有自首等法定的从轻、减轻情节,如犯罪嫌疑人杜某故意伤害同事致其轻伤。承办人经审查后,发现犯罪嫌疑人主动要求报警,并在宿舍里等候,可认定为自首,结合该案犯罪情节,认定无逮捕必要。
  5.定罪错误,检察机关更改罪名后无逮捕必要不批捕的7人。公安机关以A罪名报捕,检察机关审查后更改为B罪名,但是依据B罪,犯罪嫌疑人符合无逮捕必要的情况。如公安机关报捕的犯罪嫌疑人韩某涉嫌盗窃罪,承办人经审查后认为,无证据证实犯罪嫌疑人韩某伙同他人共同盗窃,故认定其涉嫌盗窃罪证据不足,应当认定为掩饰、隐瞒犯罪所得罪,而根据该罪名的规定,犯罪事实情节较轻,无逮捕必要。
  6.对未成年人不批捕的11人。2013年12月最高人民检察院印发《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》,将未成年人的“无逮捕必要”放宽到“罪行比较严重,但主观恶性不大,有悔罪表现等”情形的案件,检察机关基于挽救未成年人的原则,放宽量刑尺度,一定程度上提升了不捕率。如吴某景等涉嫌抢劫案件中,其伙同他人采用棍棒等殴打手段,劫取被害人价值人民币1940元的财物及现金数十元。承办人经审查后发现,犯罪嫌疑人吴某景虽系暴力犯罪,但在案发时年仅15岁,在共同犯罪中作用最小,属于可能处三年以下刑罚的情况,悔罪态度好,决定对其不批捕。
  7.犯罪嫌疑人存在怀孕、疾病等特殊原因不批捕的3人。如周某涉嫌职务侵占案件中,现有证据证明周某涉嫌职务侵占罪,且可能判处徒刑以上刑罚,鉴于其正在怀孕,不适宜关押,应当给予特殊的人文关怀,故以无逮捕必要不批捕。
  8.无法定从轻、减轻处罚情节,检察机关行使自由裁量权,以无逮捕必要性不批捕的17人。这主要有两种情形:一是情节较轻,确实无逮捕必要的7人。虽无法定的自首等情节,亦无酌定的悔罪、赔偿等情节,但犯罪事实较轻,主观恶性较小,确无逮捕必要。如犯罪嫌疑人顾某明涉嫌非法拘禁罪一案,其因债权有私力救济因素,且被害人过错明显,考虑到其本人有取保候审条件,以无逮捕必要不捕。二是检察机关基于社会矛盾的化解、社会关系的修复而不批捕的10人。如犯罪嫌疑人席某波窃得师父背包内大额现金。承办人经审查后认为,虽然盗窃数额较大,但是考虑到二人系师徒关系,案发后赃物已追回,被害人不仅谅解,还表示愿意继续共事,基于化解社会矛盾等目的,定罪不批捕。
  从上述案例可以看出,尽管园区院实行捕诉合一,但并未出现因批捕权与追诉权交由同一主体行使导致职能冲突与角色冲突的问题,或者为方便追诉而滥用批捕权的问题;也未出现案件证据已经构成犯罪,办案人员为了保证日后审查起诉的顺利进行,对可捕可不捕案件会倾向于批捕,人为提高或降低逮捕标准的问题。相反,总体上园区院在定罪不批捕的案件中,较好地坚持了宽严相济的刑事司法政策,贯彻了少捕慎捕的理念,加强对“逮捕必要性”的审查,注重对当事人诉讼权益的保障,很大程度上改变了构罪即捕的做法。
  (八)疑罪不批捕的具体分析——落实证据裁判原则的体现
  疑虑之二是捕诉合一后,检察官用起诉的标准来把握批捕,人为提高了证明标准。对此,应从疑罪不批捕的角度分析捕诉合一是人为提高了证明标准还是严格贯彻了证据裁判原则。2010年,园区院批捕案件中存疑不批捕总计84人,其中侦查机关取证存在疏漏导致不批捕的13人;证据相互矛盾时,对证据的采
聊五分钱的天吗
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