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【期刊名称】 《法学杂志》
论我国海上执法体制的改革与完善
【副标题】 从东北亚海上执法模式比较研究的视角
【英文标题】 On Reform and Improvement of the Maritime Law Enforcement System in China: From Perspective of the Comparative Study of the Maritime Law Enforcement Mode in the Northeast Asia
【作者】 王世涛石化东【作者单位】 大连海事大学辽宁警察学院
【分类】 海商法【中文关键词】 东北亚;海上执法;比较研究;完善建议
【英文关键词】 Northeast Asia; maritime law enforcement; comparative study; suggestion for perfection
【期刊年份】 2016年【期号】 11
【页码】 70
【摘要】

东北亚地区被称作全球冷战结束后遗留下来的唯一的冷战区域,各种问题纷繁错综,在东北亚地区海洋局势上表现为海上执法日益复杂化、尖锐化,执法状况形势逼人。党的十八大提出“建设海洋强国”的重大战略部署,我国以重组中国海洋局、成立中国海警局为开端拉开了海上执法改革的序幕。通过比较韩国、日本、俄罗斯与我国的海上执法发展建设状况,探究各自规律性的发展路径,适当借鉴他国经验,力求相关研究对本轮改革有所裨益。并且针对我国原有海上执法的弊端提出了法律体系、行政体制、装备建设等方面的完善建议,旨在建设一支以准军事化为依托、能够有效执行海上警察权的现代海上执法力量。

【英文摘要】

Northeast Asia remains a region of political and military tension after the Cold War. Aside from others, the maritime law enforcement has become a complicated, acute and pressing issue. China has unveiled its reformation plan of maritime law enforcement by reorganizing the State Oceanic Administration People’s Republic of China and establishing the China Coast Guard, under the stragetic objective of “improving China’s maritime power” set forth by the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China. This paper assists China’s reformation plan through the comparative study of South Korea, Japan, Russia and China’s maritime law enforcement in the aspects of current development, historical path and beneficial experience. The purpose of this paper is to provide feasible suggestions for perfection of China’s current legal, administrative and equipment system of maritime law enforcement in order to build a paramilitary force that is capable of exercising maritime police power.

【全文】法宝引证码CLI.A.1234567    
  东北亚地区的沿海各国[1]在海洋问题上更为敏感,北方四岛、独岛(日本称竹岛)和钓鱼岛等问题使这片广袤的海域激流暗涌。而海上执法力量的强弱直接影响到国家主权、经济发展、资源开展与利用等重大战略性问题。与周边国家相比,我国的海上执法力量建设发展滞后,在这种严峻的形势下,我国已经作出“建设海洋强国”的重大战略部署,并于2013年7月22日成立中国海警局,海上执法改革迈出历史性的关键一步,海洋强国建设任重而道远。
  一、东北亚地区海上执法现状与发展趋势
  以二战结束为时间节点,东北亚沿海各国的海上执法力量建设开始进入了各具特色的发展时期,均呈趋强态势,但是在法律体系建设、权力运行机制、执法主体和装备规模等各方面都不尽相同,主要特征如下表所示:
  东北亚国家海上执法基本情况表

┌─────┬──────────┬─────┬──────────┬─────┐
│内    │海洋基本法     │海洋警察权│执法主体      │执法装备 │
│国容   │          │     │          │     │
│家    │          │     │          │     │
├─────┼──────────┼─────┼──────────┼─────┤
│韩国   │《海洋宪章》    │集中改为分│警察厅、国家安全处等│较强   │
│     │          │散    │          │     │
├─────┼──────────┼─────┼──────────┼─────┤
│日本   │《海洋基本法》   │准军事化 │海上保安厅     │强    │
├─────┼──────────┼─────┼──────────┼─────┤
│俄罗斯  │《俄罗斯联邦至   │集权+分治 │涉海部门自已拥有海上│强    │
│     │2020年海洋学说》  │     │执法队伍      │     │
├─────┼──────────┼─────┼──────────┼─────┤
│中国   │无         │分散   │中国海警局     │弱    │
└─────┴──────────┴─────┴──────────┴─────┘

  由上表可以看出,我国海上执法力量的科学化、法治化、现代化建设程度还远远不够,与韩、日、俄等周边国家相比具有较大差距。
  (一)韩国海上执法的发展与现状
  韩国海岸线长达1.15万公里,主张的海域面积444万平方公里,渔业、造船业和海洋建筑物的建设面积均位居世界前十位,其生态系统的年生产力达十亿美元以上。[2]
  20世纪90年代是韩国实施海洋发展战略的兴起阶段。1991年成立海洋警察厅,1996年成立了海洋水产部。21世纪,韩国进入海洋强国的战略推进期。2005年颁布《海洋宪章》作为其海洋基本法,并出台相应的法律法规,进一步完善了海洋法律体系。2008年将建设交通部与海洋水产部合并成立国土海洋部。由于在2014年“岁月号”沉船事件中救援不力,海洋警察厅被解散,警察厅接收调查与信息职能;国家安全处接收海洋救助、救难与海洋警备领域职能。海洋产业和水产业发展则由海洋水产部专门负责,同时将海洋水产部海洋交通管制中心移交给国家安全处。
  (二)日本海上执法的发展与现状
  日本是以海洋经济为支柱产业之一的群岛国家,其主张的管辖海域约447万平方公里,国民与政府视约3.5万公里的海岸线为生命线,高度重视建设海洋强国的发展战略。[3]快醒醒开学了
  日本国会于2007年4月通过了《海洋基本法》,同时,修订完成了《海上保安厅法》,与《海上保安厅组织规则》共同构成了海上执法的主要法律依据。
  其实,早在1948年5月1日,日本就成立了其海上执法的专门机构海上保安厅。这支海上力量拥有搜查、逮捕、起诉及执行任务的强大自主权,配备的水面舰艇与航空巡逻机等兵力十分可观,超过邻近东亚国家海岸警卫队兵力的总和,相关情报、指挥、通信与控制系统均与日本海上自卫队相通,是不折不扣的“第二海军”。2000年,日本海上保安厅将英文译名“Maritime Safety Agency of Japan”改成了“Japan Coast Guard”,服从国土交通省和国家安全委员会的双重领导,完全符合“准军事力量”的特点:授衔标准与海军统一,武器装备与海军部分重合,战时能够立即成为海军的扩充力量。[4]
  (三)俄罗斯海上执法的发展与现状
  俄罗斯贯通3大洋、濒临12海,海洋安全始终与其生存、发展息息相关。[5]海洋资源和海洋产业是其经济发展的重要支柱,海洋管理模式复杂、海上执法力量强大,海军也被列入执法主体之一,是名符其实的海上“巨无霸”。特别是进入21世纪,俄罗斯积极调整海洋政策,出台海洋基本法,设立高层专管机构,海上执法散而不乱、合而有力,得到了空前的发展。
  2001年7月,普京总统批准了《俄罗斯联邦至2020年的国家海洋学说》,该学说是首部全面介绍国家海洋政策的纲领性文件,从海上运输、开发和保护海洋资源、完善科技活动、实施海上军事活动等方面进行职能设置,是俄罗斯的海洋基本法。2001年9月1日,政府决议批准成立由联邦副总理出任主席的联邦政府海洋委员会,其文件具有行政约束力,旨在协调所有海洋活动,从根本上把部门所属和条块分割的海洋管理模式统一起来。
  俄罗斯海洋法律体系健全,领导体制纵横相交,散而不乱,执法经费由财政全额负担。
  (四)中国海上执法的发展与现状
  我国是拥有3.2万多公里海岸线、37万平方公里的领海和约300万平方公里海洋专属经济区的海洋大国。[6]1998年,我国进行了大规模的行政体制改革,确定了俗称“五龙治海”的海上执法格局,虽然在一定时期内符合我国国情与发展需要,但是造成的弊端也日益凸显。一是职责不清、交叉执法现象严重。二是协调不力、各自为政问题突出。三是法律缺位、执法主体缺乏海洋警察权。众多海上执法主体除缉私局和海警被赋予了警察权,可以对船舶和人身采取必要的强制措施,其他部门都无权控制行政相对方,也无法配备相应的警用装备,难以完成追踪违法船舶和登船检查等执法任务。
  2013年,我国设立国家海洋委员会作为高层次议事协调机构,主要研究国家海洋发展战略、政策等全局性、根本性问题,对重大事项实行统筹协调。同时将海监、海警、渔政、缉私警察的队伍和职能进行合并,组建了新的国家海洋局,以中国海警局(China Coast Guard)的名义统一开展海上维权执法。这是我国首次设立中国海警局,隶属于国土资源部,接受公安部业务指导。
  从目前实际情况来看,主要完成了原有四个系统的人员编制与资产装备的摸底工作,海上执法船的统一涂装也基本完毕,但是实质性的“三定”及统一执法等工作推进缓慢,主要存在的难点有:主体身份难统一、地方层面难组建、统一执法难并轨。
  二、我国原有海上执法体制的弊端剖析
  中国海警局的成立,标志着我国海上执法的行政主体实现统一化,但人事制度改革却是刚刚开始,真正形成执法合力尚需时日。因此,我们应高度重视从以往执法的真实案例中汲取教训、查缺补漏,及早根除海上执法工作中存在的种种弊端。
  (一)“9.7”中日撞船事件——海洋法与司法程序缺位
  2010年9月7日上午,“闽晋渔5179号”中国拖网渔船在钓鱼岛海域进行捕捞作业时,被日本海上保安厅巡逻船驱赶、阻截,先后与两艘日本巡逻船相撞。下午13时许,日本海上保安厅派员以违反日本《渔业法》为由对该船登船检查,扣押了船长詹其雄和其他14名船员。事发后,中国外交部奉命约见日本驻华大使,进行严正交涉,提出强烈抗议,要求日方立即无条件放人放船。9月10日,日本冲绳县石垣简易法院依照日本《渔业法》对詹其雄做出拘留10日的批准决定,并于13日上午先释放了其他14名中国船员。24日,日本冲绳县那霸地方检察厅当天决定以“保留处分”形式放还船长,25日凌晨詹其雄才乘坐包机返回福州。2014年2月12日,日本政府向那霸地方法院提起“诉讼”,就撞船事件向船长詹其雄索赔1400万日元(约合人民币83万元)的船只修理费等经济损失。
  “9.7”中日撞船事件是一个包含政治、历史、经济、法律等诸多因素在内的复杂敏感问题,笔者单从海洋法的角度去比较,我国在依法维权上具有重大缺陷。
  一是执法依据法律法规位阶低、法条比较宽泛,操作性不强。因此,当日本海上保安厅依日本《渔业法》登船检查时,没有具体阐明我国登临权及保护对象与措施的国内法予以拒绝;当日本启动司法程序时,也明显缺乏相应的法律法规进行驳回。
  二是执法主体无力维权。日本的执法主体是日本海上保安厅,可以履行登临权、搜查权、起诉权;我国的执法主体比较分散,渔政部门有保护中国渔船之责,海监部门负责保护专属经济区不受侵犯、海警维护海上安全,看似分工明确,但是当三者同时受到侵犯时,却没有一个部门能够担当维权重任。因此,撞船事件发生后,日本启动的是司法程序,我国启动的是外交程序;日本只将其作为普通民事案件由地方法院、检察院进行判决处罚,而我国却不得不升级为外交事件始终由外交部出面,甚至由总理发表声明进行抗议。施以外交压力解决此类事件是不得以而为之,我国必须培养起统一的行政执法能力和法律抗衡能力才是海洋领域长治久安之计。
  反思之,如果是日本渔船进入我国领域非法捕捞,我国海上执法主体能否做到现场强力制止、当天迅速批捕、3日内依法起诉、事后追偿经济责任?具体由哪个部门负责?依据什么法律条款?在中日钓鱼岛海域摩擦不断的现实面前,当从速堵塞这些漏洞。
  (二)美国康菲公司漏油事件——海上执法无追责、处罚力度畸轻
  2011

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