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【期刊名称】 《中国法学》
“诉讼爆炸”的中国应对:基于W区法院近三十年审判实践的实证分析
【作者】 左卫民【作者单位】 四川大学法学院教授
【中文关键词】 民事案件;案多人少;应对策略;体制的适应性
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 238
【摘要】 在中国改革开放四十年之际,考察与研究“诉讼爆炸”及其中国应对在学术上具有相当价值。以一个都会区为样本的实证研究显示,民事案件的诉讼量经历一个暴增的过程,这与中国社会转型时期的经济发展、社会观念与公共政策紧密相关,法院也因此承受着较重的案件负荷。为了应对暴增的诉讼,法院除了采用增人、加班等传统方式外,亦采取了诸如强化审判管理、简化程序、转移非审判事务等措施,并取得了相当效果。这充分显示中国法院系统具有强大的适应性、调整性与创新性。当然,这些措施在缓解人案矛盾上实际所起的作用存在差异。鉴于未来中国民事案件仍将处于上升趋势,甚至可能迎来新一轮的诉讼爆炸,法院系统应该根据既有经验,未雨绸缪地做好案件数量增加的应对准备。
【英文摘要】 Investigating and researching “litigation explosion” and the response in China is valuable in the academic field to mark the 40th anniversary of Chinese reform and opening up. The empirical research with a metropolitan area as the sample shows that the litigation amount of civil cases undergoes a process of explosion, which is closely related to the economic development, social concept and public policy in the period of social transformation in China, the court therefore bears heavy case load. In order to deal with the explosion of litigation, in addition to employ staffs, work overtime and apply other traditional means, the court also adopts measures such as strengthening trial management, simplifying procedures, transferring non-trial affairs, and achieves positive effect. This fully shows that the Chinese court system is greatly adaptive, adjustable and innovative. Certainly, there are differences in the actual effect of these measures in alleviating the contradiction of person and case. Since Chinese civil cases in the future will still be on the upward trend, and may even bring a new round of litigation explosion, the court system should early prepare for the increase in the number of cases based on the experience.
【全文】法宝引证码CLI.A.1256347    
  一、导论
  自1978年改革开放以来,40年间中国社会与政治在诸多方面都发生了深刻的变化和转型。此间,中国司法变化也很大,其中值得重点关注的是民事司法的“诉讼爆炸”和中国为此所做出的巨大努力。从司法机制与法院管理等非程序法的视角深度考察与研究“诉讼爆炸”及其应对,具有重大的实践与理论价值,因为由此我们可以更加深刻认知中国改革开放在司法领域尤其民事司法方面的成效与机制,前瞻未来前行的方向。其实,这一问题已经颇受学界关注,特别是在2010年以后这一话题的热度大幅提升,很多学者从不同角度展开了相关研究,并得出一些不同于传统认识的观点。[1]尽管如此,但笔者依然认为既有研究的实证性不够,也缺乏基于体制长期变革角度的相关分析。有鉴于此,笔者选择西部某新兴一线城市中诉讼爆炸最为明显的一个基层法院——W区法院,兼顾这个城市所在的两级法院作为研究对象展开实证研究,[2]力求从微观、具体角度把握、审视、前瞻民事诉讼爆炸的趋势及应对举措,进一步思考中国司法体制在近40年间是否、如何自我变革,以应对诉讼爆炸的经验。具体而言,本文将重点关注中国在改革开放后尤其是近30年经历了怎样的诉讼爆炸及如何应对、是否成功,并由此讨论中国未来司法改革的展开,以及为世界各国解决诉讼爆炸问题提供中国的经验。
  二、何以案多:中国经历了一场什么样的诉讼爆炸
  自1978年以来,中国民事诉讼案件[3]变化趋势如何?一叶知秋,这从W区及其所在C市二级法院的情况可见一斑。图1的数据显示:1978年到1984年,W区所在C市的民事诉讼案件[4]从1688件增长到了5500件,数量增加不可谓不快,多数年份的绝对增长数在400件左右。此后,案件数量从1985年的5580件增长到1989年的15575件,年均增幅维持在2000多件的水平。由此可见,从1985年起C市民商事案件绝对数量增加更多。究其原因,中国在80年代刚改革开放,政治、经济方面虽有一定的改变,但实际变化并非根本性、普遍性的,且对外开放程度也相对有限,C市也不例外。从图1可以看出,在1985年之前,C市的GDP仅有不到80亿元,增长十分缓慢,经济较1978年变化有限。如是,此时期C市民事案件数量的增长是有限的。在1985年后,随着改革的推进与中国社会治理方式变化的加快,案件数量开始更加明显地增长,其增长趋势与同期C市GDP增长趋势大致吻合。[5]
  鉴于1970、1980年代案件数量没有巨变,以及晚近研究的现实意义更大,加之近30年的数据更易获取,笔者着重考察W区法院1991年正式挂牌成立之后到2016年这一时间段的情况。通过对W区法院相关数据分析,笔者发现W区民商事案件数量的变化在这一时期具有以下四个方面的特征:
  第一,总体增幅明显甚至是巨大。由图2可知,在1991-1997年间,W区法院民商事案件结案数量变化有限,始终维持在2000件以下的水平,其间最大增长率亦不超过30%。从1998年起,案件数量开始显著上升,除个别年份2002-2003年,案件数量均保持上升趋势,且增幅越来越大,增长率保持在10%以上。到2015年,案件数量突破10000件大关,猛增至12226件,相较于前一年增幅高达48.1%,至2016年,案件数量还
  (图略)
  图1:1978-1989年全国[6]、C市民商事案件与C市GDP数图[7]
  在前一年的基础上增长11%,达到13574件。与1990年代相比,其增幅不可谓不大。[8]
  第二,案件数量增长呈现出阶段式特征,增长前低后高。如图2所示,W区法院在1991年案件数量仅有1160件,且在1991-1998年间案件的绝对数量没有明显变化,直到1999年,案件数量才达到2762件,相较1991年其增幅为138%,这显示整个1990年代增长缓慢。进入21世纪后,案件数量增长加快,比例亦变高,由图2可知,W区法院的案件数量从2000年的3251件一跃到2016年的13574件,相较于2000年增幅为317%,年增长率基本维持在15%以上。特别是在2014-2015年呈现急剧增长的态势,相较于2014年,2015年的增幅为230%(参见图2)。
  (图略)
  图2: W区法院1991-2016年民商事审结案件数量与年增长率图
  第三,各类民商事案件均有增长,但不同类型案件的增长差异巨大。由图3可知,合同纠纷类案件从1991年的123件增加到2016年的10867件,增幅为8734.95%。值得注意的是,合同纠纷类案件从2002年开始就保持着较高增幅,特别是2014年、2015年增长率高达93.7%(参见图3),2016年其数量在全部民商事案件中占80.2%。同时,权属、侵权及其他民事纠纷[9]的比例和数量虽整体上处于上升趋势,但每年绝对增长数量最高不超过1200件,最高峰为2014年的2960件,极差[10]仅为2805件,其绝对数量增幅相对较小(参见图3),2016年其数量占全部民商事案件的14.9%。与上述两大类案件形成鲜明对比的是,婚姻家庭、继承纠纷类案件的数量和比例则呈下降趋势,即由1991年的864件下降到2016年的681件,其间虽在90年代保持着1000件左右的水平,但整体仍处于下降趋势,特别是2004年起,其数量便一直低于850件(参见图3),2016年其数量占全部民商事案件的4.7%。
  (图略)
  图3: W区法院1991-2016年四大类民商事审结案件数量变化图
  第四,增长率存在地区差异。相对全国平均比例而言,W区案件绝对数量和增长率均处于较高但不是最高的水平。由图4可知,自1991年起,除去1997和2011两年,W区民事诉讼率皆高于全国水平。然而,W区民事诉讼率并不及中国东部一线城市上海市和南部发达的广州市,从2000年开始,上海市民事诉讼率就高于W区14%,此后差距越来越大,到2014年,两者之间已相差82.9%。(参见图4)另外,自2009年起,广州市的民事诉讼率便一直保持高于W区的水平,截至2014年,广州市民事诉讼率已高于W区27%。这显示,诉讼率的地区差异的确存在。即便在同一城市内部,情况也是如此:在经济发展水平和常住人口规模仅有W区的三分之一的C市X县,其民事诉讼率亦是远低于W区的(参见图4)。
  从微观来看,自改革开放以来,中国社会出现了前所未有的诉讼爆炸趋势,特别是都会区的诉讼爆炸更为明显。就W区的情况而言,笔者认为这与以下一系列错综复杂的因素相关。
  (图略)
  图4:全国[11]、上海市[12]、广州市[13]、X县[14]与W区1991-2014年民事诉讼率变化图
  第一,人口的增长。都会区人口增加是导致当代中国案件数量增长的一大因素,W区案件数量增长的趋势与同期人口总量增长的趋势是大体上吻合的。由图5可知,W区的人口数量由1991年的35万余人[15]增长到2014年的105万人,其间一直保持上升的趋势。不过,案件数量的增长趋势虽然大体与人口数量相同,但却不完全吻合:从1991到1999年,案件数量增长趋势与人口数量增长趋势呈平行状态,二者的增长比例均维持在10%左右(参见图5);但2000年以后,案件数量增长趋势便明显快于人口数量增长趋势,其增长比例也高于人口的增长比例。质言之,人口增长在90年代伴随着民商事案件的同倍增长,在2000年以后则相伴着案件的多倍增长。对此,笔者的推测的是,除人口增长之外,可能还有其他因素影响着W区民商事案件数量的变化。
  第二,经济的发展。经济发展对诉讼的影响体现在两个方面:一方面,随着经济发展带来的收入提高,民众有了更多的资源投入纠纷解决之中,从而寻求更具强制力而成本相对较高的公权力救济。另一方面,在复杂的市场经济活动中,市场交易主体基于利益、竞争等一系列因素而产生摩擦、纷争的可能性也在上升,并更倾向于寻求权威性更高、更能维护自身利益的司法救济。就W区的情况而言,自1991年-2016年,该区的GDP和人均收入均呈现上升态势:GDP由1991年的16.79亿元上升到了2016年的867.8亿元,总的增长率为5318.7%(参见图6); W区的人均收入亦从2001年起不断增长,到2016年已达到38834元,总的增长率为322.4%,其趋势与同期案件增长的态势
  (图略)
  图5: W区1991-2014年民商事案件总数与总人口数量变化图
  基本吻合(参见图6)。作为衡量经济的指标,GDP与城镇居民人均可支配收入的增长态势从实证的角度说明了案件数量的增长与经济的发展是正相关的。
  (图略)
  图6: W区1991-2016年GDP、城镇居民人均可支配收入[16]
  第三,国家治理政策的变革。在法律与政策的二元调控结构下,[17]国家的治理政策对于司法的影响不容忽视。不过,国家治理政策的变化似乎是一个较为复杂的因素,因为政策的不确定性,其对司法的影响既可能是短期性也可能是长期性甚至是“慢热”的。
  从法院民商事案件变化图[18]具体地看,自改革开放以来,国家的治理政策主要在两个方面直接影响司法活动:其一,依法治国的提倡与实际推进——典型的长期性影响因素。自1978年党的十一届三中全会提出“社会主义法制”以来,中国日渐迈入法理型社会,法制化治理获得了越来越主流的地位,其功能也越来越重要。在这里,笔者主要选取立法与律师参与率两个指标作为测量法制化治理的重要依据。先看立法指标。从宏观上看,自1991年以来,我国的立法数量一直保持着较高水平,每5年至少有70部法律通过并生效。同时,A省和C市所立的地方性法规的数量自1991年起亦保持着较高水平,每个时间段都在100件以上(参见图7)。就律师代理率而言,W区法院90年代民商事案件律师代理率较低,不超过20%,2000年之后律师代理率有所上升,约保持在30%45%的水平,2005年后,律师代理率一直保持在50%以上的水平,并逐年随民商事案件数量的增长而有所上升,目前已达到较高水平(参见图8)。
  (图略)
  图7:中国、A省及C市1991-2015年通过的法律法规数量及W区民商事案件数量图
  其二,司法政策的变化。在这一时段内,影响法院案件负担变化最直接的司法政策可能是诉讼费和起诉门槛的调整。就诉讼费而言,由于诉讼费具有调节案件数量,防止诉权滥用的功能,因而诉讼费降低必然导致部分当事人更倾向于通过司法途径解决纠纷。在实践中,2007年4月生效的新《诉讼费用交纳办法》,使诉讼费总体上降低了约60%。从全国的数据来看,诉讼费下降确实带来了案件数量的较大增长,2007年全国法院共受理民商事案件472万件,比前一年增长近8%。[19]图9的数据显示,W区法院在2007年收取
  (图略)
  图8: W区法院1991-2016年民商事案件总数与有律师代理的案件数量比例[20]变化图
  的诉讼费由2006年的1436万元下降到1023万元,降幅为28.7%,而案件数量却由2006年的3108件上升到了3964件,增长率为27.5%。此后案件数量一改之前的下降态势,在之后的三年里一直保持20%以上的增长率。(参见图9)与之形成对照的是,从2003年到2006年,案件数量从3630件下降到3108件,其间的增长率也不超过10%。由此可见,诉讼费下降与案件数量增长具有反向的相关性。就降低起诉门槛而言,我国在2000年以后多次降低民商事案件立案条件,更多纠纷得以进入诉讼程序,最近亦是影响最
  (图略)
  图9: W区法院2005-2016年诉讼费及民商事案件数量变化图
  大的一次便是2015年实施的立案登记制,它使得大量纠纷特别是过去难以进入法院的纠纷涌入法院,造成案件数量急剧增加。事实上,2015年的案件数量的增幅要远高于往年的增幅(参见图2),在其他因素基本不变的前提下,起诉门槛的大幅降低对法院案件负担的影响不可谓不大。[21]
  第四,公民权利意识的增强。应该说,公民权利意识的提高是“慢热”型影响因素,它对案件数量上升的影响不如上文所提到的因素那么明显,其作用的过程亦较为漫长。经过近30年法治化的洗礼,我国公民的法律意识和个人权利意识大大提高。当然,这并不意味着人们面临纠纷时必然选择诉讼,更多可能是要求解决纠纷。但无论怎样,公民权利意识的增强与更多通过司法途径解决纠纷是相关的。质言之,在纠纷数量增多的情况下,纠纷更多地涌向了法院,从而导致法院受案数量增加。这可以通过考察人民调解与法院诉讼的数量变化来说明。由图10可知,在2000年之前,人民调解组织年解纷数量高于W区法院民商事诉讼数量。随着人民调解组织年解纷数量的不断降低和W区法院民商事诉讼数量的增长,从2000年开始,诉讼数量超过人民调解数量,特别是在2007年之后,诉讼数量与之拉开了较大差距,人民调解数量则继续一路走低;尽管人民调解数量在2012年之后有所上升,但明显可以看出其已大幅落后于同期诉讼数量(参见图10)。虽然导致人民调解解纷数量下降的原因是多方面的,[22]但这一事实表明,当前社会公众可能更愿意通过诉讼的方式追求正义与实现权利。
  (图略)
  图10: W区1991-2015年人民调解组织解纷数量与民商事案件数量变化图[23]
  三、如何应对:中国式的经验
  上文的分析表明,与中国的很多法院一样,W区法院也经历了案件负担持续增长的过程,“案多人少”逐步成为了一个突出矛盾。为破解这一矛盾,W区法院采取了很多应对措施,其中有些属于中国大多数法院都采用过的,有些则是其自己的独创。在笔者看来,W区应对案多人少的措施相对全面,同时亦具特色,能较好反映法院系统解决“案多人少”问题的中国式路径和经验。
  第一,增加法院工作人员的数量。增加法院工作人员尤其是法官的数量是W区法院乃至整个法院系统采取的缓解“人案矛盾”最直接、最有效方式。就W区法院的情况来看,其总人数由1991年的127人扩大到了2015年的324人,其中中央政法编由最初的65人扩大到了134人,全院一线办案法官的数量则从34人增加到了60人以上(参见图11),[24]民商事审判一线法官的数量也由15人增加到了25人以上。法官助理和书记员数量也分别由最初的0人和31人增长到44人和37人。同时,W区法院内部的行政人员与后勤人员的数量也呈上升趋势,从最初的54人上升到77人(参见表1)。总之,与中国大多数法院一样,W区法院的人员编制明显经历一个膨胀的过程。这背后的主要原因可能是为了应对日益增长的案件数量,而这确实也是一种有效的方式。笔者通过访谈也了解到,自成立以来,W区法院的办案法官人数基本处于上升态势,但大幅度的增加始于2010年。在谈到增加的原因时,很多接受访谈的法官都表示,主要还是为了应对“案多人少”的矛盾;甚至还有法官认为,通过增加办案法官数量处理的新增案件占全部新增案件的一半左右。
  表1: W区法院1991-2015年人数统计表

┌────┬───┬────┬───┬──────────────────────────┐
│年度  │总人数│中央政法│编外人│职别                        │
│    │   │编人数 │数  │                          │
│    │   │    │   ├──────┬──────┬───┬───┬────┤
│    │   │    │   │院长、副院长│审判员与助理│法官助│书记员│其他人员│
│    │   │    │   │与中层领导 │审判员   │理  │   │    │
├────┼───┼────┼───┼──────┼──────┼───┼───┼────┤
│1991  │127  │65   │62  │14     │28     │0   │31  │54   │
├────┼───┼────┼───┼──────┼──────┼───┼───┼────┤
│1995  │148  │78   │70  │25     │30     │0   │35  │58   │
├────┼───┼────┼───┼──────┼──────┼───┼───┼────┤
│2000  │168  │91   │77  │27     │43     │14  │36  │48   │
├────┼───┼────┼───┼──────┼──────┼───┼───┼────┤
│2005  │180  │91   │89  │36     │33     │22  │34  │55   │
├────┼───┼────┼───┼──────┼──────┼───┼───┼────┤
│2010  │206  │95   │111  │38     │32     │29  │34  │73   │
├────┼───┼────┼───┼──────┼──────┼───┼───┼────┤
│2015  │324  │134   │190  │47     │97     │44  │37  │99   │
└────┴───┴────┴───┴──────┴──────┴───┴───┴────┘

  (图略)
  图11: W区法院1991-2016年办理民事案件法官、民事审判一线法官人数及办理民事案件法官人均办案数图
  第二,加班。与增加法院工作人员类似,加班亦是W区法院乃至整个法院系统采取的缓解“人案矛盾”的重要方式。[25]通过对W区法院办理民商事案件法官加班状况实证考察发现的大致趋势是,法官在90年代基本不加班,长时间加班是从2001年开始的,当时每位民商事审判一线法官平均每月加班8小时左右。由图12可知,在2011年之前,法官平均每月加班时间并不算多,且波动较大,多在4小时左右;而在2011年之后,加班时间便开始上升,特别是2014年到2016年,加班时间从每月24小时暴增至每月40小时,而这段时间民商事案件数量亦是剧烈上升。这说明,法官加班时间的增大与案件数量的上升有直接关系。当前W区法院法官加班是常态,许多法官选择在工作日和周末加班,每周工作日平均加班1-4次,每月多有1-2个周末在加班,每次加班平均耗时1-4小时;每位法官每个月平均加班24-56小时。[26]在访谈中,还有部分法官表示,每个月有10%-20%左右的案件要通过加班完成,而在中期考核和年末考核的时候,这一比例可以高达30%。综上,通过加班,W区法院的法官至少增加了11%-25%的案件处理量。这表明,加班在缓解“人案矛盾”上确实起到了相当重要的作用。
  第三,效率化司法。顾名思义,效率化司法即提高司法效率,其主要着力点在于简化审判程序。这在W区法院大致体现为以下几种形式:一是推行实质上的独任审判与减少合议审判。在合议审判中,W区法院常年有50%以上的案件拥有两名陪审员,且在2006年以后,这一比例高达60%(参见图14)。这从另一个角度说明,W区法院一直
  (图略)
  图12: W区法院办理民商事案件的每位法官平均每月加班时间与民商事案件数量变化图
  试图通过减少非承办法官参与案件合议来降低办案所花时间,从而缓解案件数量上的压力。二是简易程序包括小额诉讼程序的适用。由图13可知,W区法院1991-2016年民商事案件中适用简易程序的比例一直都保持着50%以上的水平。在简易程序下庭审时间得以大幅缩短,裁判文书也得以精简——这意味着多数案件的处理时间在缩短,投入的司法资源在减少。在数据层面上,效率化司法措施使得W区法院一半以上的案件办理时间从之前的2个月以上缩短到了1个月之内,[27]这相当于减轻了法官1/4的工作量、令法官的办案上限提高了一半以上。因此,效率化司法功不可没。
  (图略)
  图13: W区法院1991-2016年适用简易程序的民商事案件比例与民商事案件数量变化图[28]
  (图略)
  图14:W区法院2001-2016年有一个或两个人民陪审员的案件比例与民商事案件数量变化图
  第四,法官非核心工作的转移。即法官只从事审判活动中最关键、最核心的开庭、判断与判决书撰写等工作,其他的工作交由法官助理、书记员处理,或者由法院内专设的专门组织统一处理。这使得一线办案法官只从事最具有意义的审判工作,从而减轻其工作量,使法官有更多的精力投入到审判活动中。W区法院从2015年初起剥离了法官的非核心工作,几乎所有的一线办案法官只负责案件庭审和裁判文书撰写的工作,大量的格式化、文本化的工作均由法官助理和书记员完成。此外,在行政事务上,W区法院在每个法庭设立党支部,由支部书记一人统一进行政务、党务、廉政等工作,减少法官的行政事务。从实证调查的情况来看,这种法官非核心化工作的转移在减轻法官的工作负担方面作用可能有限。笔者在访谈中发现,不少一线法官对法官助理、书记员的工作质量持保留态度。在他们看来,当前法官助理和书记员的素质偏低,工作积极性不高,流动性也较大,[29]实际上只能分担法官的一小部分工作,其处理的案件比例还不到一线法官平均处理案件数量的5%。因此,法官们希望得到高素质的、长期固定的助理,这样或许能大幅减轻他们的工作量。笔者认为,这在未来的司法改革中需要特别关注。
  第五,法院内部权力结构的改革。从调查的情况来看,这种改革体现在两个方面:一是院、庭长签批制度与审委会讨论制度。就前者而言,实证考察发现,W区法院自成立以来所有民商事案件原则上不需要院、庭长签批;就后者而言,W区法院需要上审委会讨论的民商事案件比例处于一个不断下降的趋势,特别是2010年以后,审委会已基本不讨论民商事案件。虽然这些改革的目的可能不完全是为了提高案件处理效率,但它们确实在客观上缓解了案多人少的矛盾。二是法院领导办案制度。鉴于法院领导数量较多且入额法官中多数是法院领导,因此他们承担何种功能、如何行使权力对法院如何处理案件、缓解人案矛盾有直接的关系。由图14和图15可知:W区法院的院长、副
  (图略)
  图15: W区法院法官工作核心化实施前后民商事案件数量与法官人均办案数变化图院长、专委和庭长已由过去的审判管理和行政管理转变为现在行使管理功能的同时兼具部分办案功能,部分副院长的办案功能开始增强。值得注意的是,W区法院领导多是在2014年之后开始办案的,大部分院领导在这之前专施管理之责(参见图16):2014年法官员额制实施后办案的副院长(包括审委会专委)由过去的1人增加到5人,人均办案数量上升337.5%;办案的庭长(包括民庭与非民庭)数量不变,但人均办案数量上升263.8%。这当然与员额制的推行有关,但2014年以来暴增

  ······

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