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【期刊名称】 《中国法学》
中国宪法的环境观及其规范表达
【作者】 张震【作者单位】 西南政法大学{教授,博士生导师}
【中文关键词】 中国宪法;环境观;环境权;环境治理【期刊年份】 2018年
【期号】 4【页码】 5
【摘要】 环境问题倒逼环境治理。面对环境保护及生态文明建设,应细致地剖析在宪法现象的逻辑结构中处于核心地位的宪法规范之环境条款本身,并围绕环境规范以及入宪等背景知识提炼出特定的宪法环境观,进而以环境观来诠释环境规范,最终实践于围绕环境规范与环境保护及治理制度的宪法关系。作为核心概念的宪法环境观表达了宪法对国家、人与环境关系的最基本、最核心的看法。既包括结构环境观,也包括规范环境观。在当下,环境治理的概念可以很好契合特定的“宪法环境现象的逻辑结构”。既包括宪法对环境治理的内部规制,也包括外部规制。但环境治理的法治化必须打破部门法的藩篱,构建以宪法为核心跨部门法协同的法律机制,并探索新的研究范式。从制度实施的角度看,环境治理需要理论支撑,除了治理理论、国家权力理论,环境权也是应有之义。
【英文摘要】 Environmental issues force environmental governance. Environment provision in the constitution is the core part in the logical construction of constitutional phenomenon. Facing environment protection, we should dissect environment provision in the constitution in detail, which is the important part of constitution norm. And according to environmental norm and the background knowledge of being written into the Chinese Constitution, we should form particular view of environment of Chinese Constitution. Then, we should define environment provision in the constitution in term of the particular view, and practice the particular view into constitutional relation of environment provision, environment protection and environmental governance system. The View of Environment in the Chinese Constitution expressed the most basic opinion about the relationship between nation, people and environmental relation in the constitution. The View of Environment includes structural environment view and normative environment view. At present, the concept of environmental governance can tally with the particular logical structure of constitutional environmental phenomena. Environment governance includes both internal and external regulations. But the legalization of environmental governance must break the fence of department law. We should establish the legal mechanism of cross-department law collaboration, which depends on the constitution, and research new paradigm. From the aspect of institutional implementation, environmental governance needs the support from theory. Except governance theory and national power theory, environmental rights should be one part of theoretical foundation.
【全文】法宝引证码CLI.A.1256349    
  我国近年来高度重视环境保护与治理,绿色发展已成为国家的五大发展理念之一,在十八届五中全会公报,十三五规划以及十九大报告和十九届二中全会公报中被多次提及。现行宪法于2018年作出修改,将“生态文明”、包含绿色发展在内的“新发展理念”以及“美丽”的强国等明确写入宪法。这不仅实现了从政治概念到法律概念的转化,提升了生态文明概念的法律地位,也会对宪法上的观念、权利、制度及其实施产生重要影响。
  事实上,这可谓环境问题倒逼环境治理。[1]环境问题,对于我国乃至全球而言都是近些年凸显并极具变化中的问题,对我国的宪法文本乃至观念提出了新的命题。法学实为诠释、解释之学。[2]宪法解释学的基本功能就是,通过建构宪法解释学的方法及理论,回应、解答社会发展中的问题,并对之予以法学提炼,以协调宪法文本与社会现实的反差,从而使得社会发展与制度变革均能够在宪法的轨道上进行。“在当下,迫切需要宪法解释机制富有实效地运行起来,以缓和宪法文本与现实的冲突,以实现宪法的发展。”[3]因此,有必要以宪法解释学的基本立场与方法,细致地剖析在宪法现象的逻辑结构中处于核心地位的宪法规范[4]中,作为重要内容的环境条款本身,并围绕环境规范以及入宪等背景知识提炼出特定的宪法环境观,进而以环境观来诠释环境规范,最终实践于围绕环境规范与环境保护及治理制度的宪法关系。
  一、环境条款的入宪及其呈现的治理逻辑
  二战结束以后,各国在发展经济的同时没有注重环境保护,由此带来了比较严重的环境问题,公害频发,以至于在20世纪60年代,环境问题成为世界第三大问题。1972年召开了人类环境会议第一次探讨全球环境问题。
  (一)中国对人类环境会议的积极参与
  1972年的人类环境会议是当时刚刚恢复联合国合法席位的我国政府第一次在国际会议的舞台展现,周恩来总理等党和国家领导人敏锐地认识到从政治和外交层面参加此次会议的重要性,派出了高规格的代表团参会。周总理指出,要通过这次会议了解世界环境状况和各国环境问题对经济、社会发展的重大影响,并以此作为镜子,认识中国的环境问题。通过参加人类环境会议,中国代表团了解到世界环境保护的浪潮,以及我国存在的环境问题。这对当时闭目塞听的中国人来说是一次意义深远的环境启蒙,打开了中国环境保护通向世界的大门,现代意义的中国环境法制建设从此开始起步。[5]
  (二)环境条款的入宪及其逻辑
  自斯德哥尔摩人类环境会议召开以来,中国的环境保护法制化工作进入快车道。其中,环境条款写入1978年宪法具有标志性意义。当然,在1978年《关于修改宪法的报告》[6]中以及相关史料中对于为什么将环境条款写入宪法并未进行明确解释,但在笔者看来,这并不意味着当时环境条款入宪不重要或目标性不强。通过梳理其背后的逻辑更能展现其重要的政治、社会以及规范意义。
  首先,应该以问题导向思维来认识我国宪法中环境条款的重要意义。1978年宪法的环境条款以及在1978年宪法基础上予以完善的1982年宪法的环境条款所具备的重要意义,是伴随着改革开放,在经济社会高速发展以及环境问题日益严重的背景下,国家发展理念予以调整和转变之后所日益呈现出来的。在环境条款入宪30余年后,党的十八大报告将生态文明建设提升到与经济建设等五位一体建设的高度;十八届五中全会公报以及十三五规划提出将绿色作为五大发展理念之一;十九大报告提出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,强调生态文明等五个文明全面提升;十九届二中全会公报再次强调生态建设与绿色发展理念。因而,国家层面对环境问题的重视使环境问题逐渐具备国家根本问题和重大问题的属性,而其作为国家重大和根本问题进而成为宪法调整的重要对象。[7]特别值得指出的是,现行宪法于2018年作出修改,明确写进了“生态文明”,大幅度提升丰富了宪法环境条款的重要意义及内涵。
  其次,宪法中的环境条款是对全球环境正义理论的彰显和贡献。所谓环境正义,是指人类社会在处理环境保护问题时,各群体、区域、族群、民族、国家之间所应承诺的权利与义务的公平对等。[8]环境正义,并非是“对环境的正义”,而是指环境利益或负担在人群中的分配正义。[9]自改革开放以来,我国处于政治稳定、经济大发展的历史时期,在1978年宪法的基础上,现行宪法对环境保护明确而具体的规定,不仅仅是面向解决中国自身的环境问题,也意味着占全球人口约1/5的中国人向世界所作出的环保承诺,也即中国宪法从理论到实践尊重并确保环境正义的实现。近年来,我国党和政府对环境保护的极高度重视也使得这种环保承诺兼具政治和法律义务。这一逻辑无疑暗合了“法治是推进全球治理体制变革、促进国际关系发展进步,构建人类命运共同体以及世界新秩序的必然要求”[10]的命题,中国的环境法治建设对于全球环境治理和环境新秩序的构建日益凸显重要意义。
  总之,随着国内环境问题凸显、生态文明深入人心、绿色发展理念的提出以及全球环境治理新秩序的构建,我国宪法中的环境条款日益凸显其重要性,其政治和规范价值不断提升,仅仅孤立的一两条宪法条款已难以涵盖。2018年修宪,宪法序言中的“国家根本任务”的规定,总纲中的国家目标规范,以及其他与自然资源保护、国家机构职权划分等相关的条款,共同构成了我国“环境宪法”的规范体系。[11]因此,与具体的环境国策、环境权等概念相比,更具有包容性、发展性的环境观日益成为包括政治观、文化观等在内的特定的中国宪法观的重要组成部分。从治理现代化对依宪治国的内在需求看,中国宪法的环境观是中国参与全球环境治理与实现国内环境治理现代化的根本法律表达。
  二、宪法环境观的内涵
  一般意义而言,所谓环境观是指关于人与环境相互关系的基本观点。人类的环境观经历过几次重大转折。在古代,由于生产力不发达,人对自然的作用能力甚小,故出现了以天命论为代表的环境观。如中国孔子主张的“畏天命”,其中包含的乃是人只能屈从于自然的观点。后来,随着近代工业化的发展,又出现了“征服自然”“统治自然”的环境观,20世纪60年代以来,工业发展引起的环境污染和生态破坏对人类的生存与社会的发展构成了严重的威胁,于是,人们又否定了“征服自然”“统治自然”的观念,强调人类发展与环境演化必须保持协调、和谐的关系,这是当代有代表性的环境观。[12]
  宪法环境观表达了宪法对国家、人与环境关系的最基本、最核心的看法。国家是宪法关系中最基本的主体。而人是宪法的第一要素,人的尊严是宪法的核心乃至最高价值。[13]自二战以来,人们在宪法中关注环境正是为了破解国家乃至人类可持续发展中存在的难题,是为了国家乃至人类更有“尊严”地在生物学意义和社会学意义上的延续。如比利时宪法直接描述了环境权利、义务与人的尊严的密切关系。该国宪法第23条规定:“任何人均有权过着符合人性尊严的生活。为此目的,考虑到相应的义务,法律、法令和裁决应保障经济、社会和文化权利,尤其包括:享受被保护的健康环境的权利。”再如1989年3月,全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》,该宣言认识到环境退化有损在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。[14]
  因此,应该放在世界宪法的发展潮流中,中国经济社会的发展实际中,以及中国宪法的整体结构中去理解中国宪法的环境观。当前,特定的中国宪法环境观,应强调人与自然的和谐,强调经济发展与环境保护的互动,强调国家权力与公民权利的合作,强调宪法与部门法的协同。同时,生态文明写入宪法,标志着我国宪法上形成了有关生态与环境的较为完整的规范体系,这意味着中国宪法的环境观呈现出立体架构,应该分层对待,既包括从宪法整体结构以及发展理念等出发的结构环境观,也包括宪法环境条款自身所蕴含的规范环境观。
  (一)结构环境观
  所谓结构环境观,是把宪法中的环境规范当成一个有机联系的整体,强调的是宪法规范中蕴含的环境理念、观念等较为抽象的那部分内容。结构主义强调功能性和整体性,[15]在笔者看来,公民、国家和社会是当代法律规范乃至宪法规范中最主要的主体性要素,因此,结构环境观围绕公民、国家和社会展开,环境公民观强调公民个体应当持有的有关公民与环境的基本认识,环境国家观强调国家整体应当持有的有关国家与环境的基本认识,环境社会观强调可持续发展中的社会应当持有的社会与环境的基本认识。
  1.环境公民观
  环境是人的生存发展的必备要素,环境成就人的生存和发展,人本身在环境之中。“在近代史上,公民比任何社会人物都更有活力”。[16]从人到公民最大的区别在于,相对于强调个体和自由的人,公民对公共利益和秩序的尊重以及维护。公民内涵最核心的问题是:公民是一个社会人及政治人,他是以社会和国家的一个成员身份而存在的。[17]
  因此,不管是从公民的角度,还是从环境的角度,应该树立环境与公民协调的环境公民观。具体包括两层含义:(1)环境是公民成之为公民的基本条件。从公民的个体性角度而言,适宜的环境是维持人生存和发展的基本前提;从公民的群体性角度而言,适宜的环境提供人在共同体中生存和发展基本的秩序。因此,正如约翰·巴里(John Barry)的“绿色公民共和主义”理论所主张,公民个体应该具备基于环境正义认知与情感的环境公民权意识,通过提供某些强制性的可持续性公共服务来培育自己的环境公民意识及权利。而绿色国家是由公民社会中推动国家发生改变的绿色公民创造的。[18](2)尊重和保护环境是公民的基本品质,公民含义必然包含环境公民,公民应该具备环境品质。正如安德鲁·多布森(Andrew Dobson)所指出的,环境公民权提出的直接动因,是如何克服在实现生态可持续性目标上公民个体行为与态度之间的不一致性,从而有助于创建一种真正可持续的社会,生态可持续性行为就很可能属于那些虽然未必对公民个体有利、但却是正确的或符合公共利益的事情。[19]
  2.环境国家观
  随着环境问题的凸显,近十年来,环境国家的概念日益被德国、日本的学者提出和使用。[20]从宪法角度看,所谓环境国家应包含以下几层含义:(1)环境是国家的基本要素。在宪法学上,国家包含三个基本要素,即领土、人民及主权。随着生态环境的日益恶化,领土应是一个适宜人类生存的环境;人民也应该对环境有基本的尊重和爱护;同时主权当然应该包括环境主权。(2)环境是国家权力的基本行使内容。在环境保护日益成为国家统治之正当性基础的背景下,应该在整体的国家治理秩序中划定环境保护的领域。环境国家意味着,各项国家权力的行使均应该体现并保护环境,而且保护环境不仅仅是某项国家权力的内容,需要所有的国家权力分工协作。(3)有关环境的条款应该成为宪法中的重要内容。宪法规定一国之中最重要的问题,最基本的制度,当环境保护成为当代国家的基本任务,就意味着环境不但应该入宪,而且须占有日益重要的地位。(4)宪法上的环境国家,既以社会国理念和法治国理念为基础,但又具有独立的内涵,不管是理念上,还是内容上,社会国的概念无法包含环境国家的全部要义。(5)宪法上的环境国家是包括环境基本国策,国家环境权力与职责,公民环境权利与义务等在内的复合性概念。(6)宪法上所强调的环境国家仍然要体现综合性的一面,即环境国家最终应有益于国家发展、竞争力提升以及人民生活的幸福。
  3.环境社会观
  所谓环境社会观,是指环境本身是社会发展的要素之一,一个可持续发展的、具有竞争力的社会离不开适宜的环境。具体包含:(1)经济发展与环境保护的协调。环境保护,其最终目的是要实现经济社会的可持续发展。可持续发展理念与宪法的核心价值具有内在的契合性。可持续发展理论的核心还是以人类为中心,强调的是人们更有质量的生活,这恰恰是对人尊严的肯定与满足,而人的尊严是宪法的核心价值所在。(2)环境有助于社会竞争力的提升。环境不仅是生产力,也是竞争力。良好环境可以提升生活品质,提高发展效率,实现可持续发展。(3)环境有利于良好社会形态的形成。一个良好的社会形态,包含善治、秩序、有获得感等几个方面,而环境无疑属于基础性的环节。(4)应该引导塑造正确的环境社会观。从而实现在环境保护、人的尊严与价值以及社会的可持续发展之间最佳的契合度。
  (二)规范环境观
  与结构环境观强调抽象和整体不同,规范环境观与宪法条文密切联系,强调宪法规范中具体的环境构成要素,属于宪法条文中直接蕴含的规范所体现的环境观。规范环境观,直接体现宪法上的规范依据。既包括直接意义上的规范依据,如现行宪法序言相关内容以及第9条、第26条、第89条,也包括间接意义上的规范依据,如现行宪法第33条、第38条等。
  1.突出国家治理
  国家治理环境观,指的是环境保护与治理是国家发展的重要目标,是满足人民对美好环境生活的向往、实现国家永续发展的必备内容之一;强调在环境治理中,国家居于主导地位,应该承担最主要的责任,主张国家权力发挥应有作用。《人类环境宣言》所规定的“保护和改善人类环境关系到各国人民的福利和经济发展,是人民的迫切愿望,是各国政府应尽的责任”即是对国家治理环境观的精确描述。具体包括四个方面。
  (1)国家目标。环境保护以提升人民的环境品质是现代国家所应担负的主要任务之一,否则,国家将失去其存在的基础及正当性。[21]党的十八大以来,国家高度重视环境治理,明确了国家生态文明建设的目标。
  (2)主导地位。所谓主导是指环境保护主要依靠国家。现行宪法第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。”第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”同时,宪法于2018年作出修改时,在第89条增加规定“生态文明建设”为国务院的一项重要职权。
  (3)主要责任。既然国家是环境保护的主导者,从权责一致的要求出发,自然也是环境保护的第一和主要责任者。为保护环境利益,需要国家权力在政治经济决策、立法、司法等多方面努力。[22]
  (4)突出权力。具体包括国家权力整体上应该对环境进行保护;国家权力应协调进行环境保护,要求明确分工,互相配合。
  2.复合权利义务
  权利义务环境观是指环境权利观和环境义务观的复合。自20世纪60年代,环境权横空出世以后,日益呈现基本权利属性,时至今日,被认为是维持人的尊严,保障人的生存与发展的基本权利。1978年宪法和现行宪法在制定环境条款时,并没有直接和明确使用环境权的概念,但至少表明了国家对环境问题的重视。从宪法学的意义而言,国家权力的对向内容是公民权利,因此国家对环境的保障意味着对公民环境权的间接肯定和保障。
  当然,在环境保护的法律关系中,并非只有权利的内容。环境的公共性决定了维护环境不仅仅是一项权利,也应该是一项义务。但是,我们大部分时候所理解的公民概念,总是对权利投以极大的热情,却对义务采取沉默态度,忽视了公民身份所内含的“权利—义务”互动结构。[23]“只有环境法律关系的主体在享有适宜环境权利的同时承担保护环境的义务,才能真正实现有关各方的环境权益。”[24]
  3.强调积极能效
  积极能效环境观是指追求能动的环境保护并以环境的切实保护与改善为基本目标。具体包括两个方面:(1)主动保护。如现行宪法环境条款中的“国家保障”“国家保护”“国家组织和鼓励”等规定;(2)强调实效。如现行宪法环境条款中的“合理利用”“改善”“防治”等规定。积极主义环境观,主张积极面对环境问题,要看到解决环境问题的努力及取得的成绩,而不只是被动地、消极地应对甚至一味抱怨。
  4.严格环境责任
  宪法责任以规范国家权力,实现国家的预期发展为主要内容。时至今日,环境保护及治理既涉及公民的基本权益,又关乎国家的可持续发展;国家权力的行使直接影响环境保护及治理的效果,因此环境责任也是宪法责任中的重要内容。严格责任环境观强调对环境保护不力甚至破坏环境的行为应追究严格责任。宪法环境条款并非简单宣示国家的自然资源所有权,以保障国民经济的发展,而是设立了一种国家责任,在于确立具有责任性的“规制国家”而非“全权国家”,政府处分自然资源的行为也应符合宪法的规制。[25]国家是环境责任的主要主体。因为自然资源属于公有,国家当然对环境保护应承担最主要的责任。但是国家无法对环境资源的合理使用进行完全的控制,事实上,相关组织和公民也是环境责任的对应主体。现行宪法第9条明确规定:“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法第9条和第26条的规定体现了严格的环境责任的倾向;再加上日益严重的环境问题以及自十八大以来党和国家对环境保护及治理的高度重视,因此应当实行严格的环境责任制度。
  三、宪法环境条款的规范构造与类型分析
  (一)确认性规范
  1.现行宪法第9条确认了自然资源的国家所有。所谓自然资源是指当前或可预见的将来能被利用的自然物质和自然力(能量),如土地、水、空气、生物、能量和矿物等。[26]自然资源除了具有财产价值之外,尚具有生态价值与社会价值。[27]国家作为公共利益和秩序的最主要代表者,就自然资源的生态价值和社会价值而言,对于自然资源的保障和合理利用具有主体正当性和功能最佳性。因此,在宪法已然确立生产资料实行社会主义公有制的前提下,可转化为生产资料的自然资源被法律规定为国家所有在逻辑上就成为必然。[28]
  2.现行宪法第9条强调了自然资源在环境保护中的重要地位以及对国家发展的重要程度。自然资源是国家自然环境中重要的内容,为经济发展提供自然基础,对一个国家的经济发展有着重大影响。资源的利用对社会经济发展和生态环境保护具有双重效应,既能促进社会经济的发展,又必然对生态环境带来不同程度的影响。因此,自然资源对于国家发展不可或缺并具有多重价值,务必需要国家保障合理利用。
  (二)授权性规范
  所谓宪法环境条款中的授权性规范,并非是指任意性规范,而是指宪法授予国家权力对环境的全面保护和资源的合理利用,即基于中国宪法环境观的理解,国家有权而且必须积极保护环境。基于环境的典型公益性、集体性特征,国家应是环境保护首要的职权和责任主体。国家对未来的国民负有保护其环境利益的义务。[29]
  结合现行宪法序言、第9条、第26条和第89条的规定,具体包含两个方面。
  1.环境的保护。具体到宪法第9条和第26条,主要使用了“保障”“保护”“合理利用”“防治”以及“组织和鼓励”等字眼。
  所谓“保护”,是指尽力照顾,使不受损害。[30]所谓“保障”,是指保护使不受侵犯和破坏,以及起保障作用的事物。[31]相对于“保护”,“保障”的程度更高些,强调结果,而且突出了综合性。因此,宪法第9条使用的“保障”用来规定自然资源的合理利用,而宪法第9条和第26条使用的“保护”指向“生活环境和生态环境”,以及“珍贵的动物和植物”和“林木”,这表明了宪法对生活环境和生态环境保护的过程的强调和未来指向性,因为环境保护是个长期的系统工程。人和自然是宪法中环境的两大组成部分。生活环境主要强调人的因素,生态环境主要强调自然的因素。维持人的尊严是现代宪法的核心价值,自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件,“以人为本,以自然为根,以人与自然的和谐为魂”[32],因此宪法通过确认人与自然和谐相处理念对环境予以明确保护。当然学术界也有不少学者,主张不再使用生态环境的概念。[33]但在笔者看来,首先,生态环境的提法合乎十八大以来,生态文明建设战略布局的概念与思想;生态环境无疑是建设生态文明的基础条件,在此前提下,应该重视宪法中的生态环境的概念。其次,并非无法确定生态环境概念的内涵和外延,所谓生态环境,概指“与自然活动有关的环境”,[34]它突出了自然的因素,仅仅使用生活环境的提法无法涵盖环境的全部要素。至于“珍贵的动物和植物”以及“林木”,是生态环境的重要组成部分,对于我国的生态多样性以及经济社会发展具有非常重要的现实意义,我国既是动植物和林木资源大国,又是动植物和林木资源穷国,珍贵的动植物和林木资源减少的速度过快,因此,有必要在宪法中突出保护,宪法第26条还专门强调了“组织和鼓励”植树造林。
  所谓合理利用,是指以合适的方式和程度使事物发挥效能。[35]宪法第9条“保障自然资源的合理利用”的规定重在强调对自然资源使用的方式和程度应该合乎自然资源的特点和规律,既能发挥自然资源对于经济社会发展的功能,又不过度使用。“合理的资源利用既可以最大程度地促进社会经济的发展,又能最大限度地减少对生态环境的不利影响,最终达到或趋向可持续发展的目标。无论是可再生资源还是非可再生资源,其合理的利用都应该在资源的代价性损失范围内,也就是只要能保证资源的利用是代价性损失,人们就不必要去担忧资源的稀缺及其对未来经济发展的约束。”[36]
  所谓“防治”,是指预防和治疗。[37]宪法第26条“防治污染和其他公害”的规定意在从消极防御和积极治理的双重角度对环境采取兼具预防式和纠偏式的保护。所谓“公害”,是指对生活环境和生态环境所造成的污染损害。[38]相对于“污染”,“公害”的程度更深,已经危及到公共空间和利益,因此公害防治,应该极为重视。由于曾深受公害问题的困扰,日本学界对之进行了系统研究。有学者认为,所谓公害是指所有的事业活动及其他人为造成的波及到公众健康和生活的障碍,主要包括产业公害、都市公害、设施公害、农业公害、观光公害及开发公害。[39]我国台湾地区有学者认为,公害是人为活动所产生的对环境

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