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【期刊名称】 《金陵法律评论》
我国党政关系浅析
【作者】 马岭【作者单位】 中国青年政治学院
【分类】 理论法学
【中文关键词】 政党法治化;党政分开;党政一体;党政关系;党内民主
【期刊年份】 2011年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第20期【页码】 32
【摘要】

“政党法治化”即党的各方面都应法治化,包括执政前和执政后,在执政方面和非执政方面,而“依法执政”仅针对政党在执政后、执政方面。“党政分开”应主要指党的政策与国家法律要分开,而不是在人事上把“党”和“政”完全分开,党政不是上下、平行而应是“渗透”关系。在我国,“党政分开”包括党与人大、政府、司法都要适度分开,但分开的“度”不一样,分的先后缓急也应有所区别。政党法治化要求加强政党建设,实现党内生活民主化。

【全文】法宝引证码CLI.A.1215695    
一、“依法执政”与“政党法治化”
  “依法执政”与“政党法治化”不完全是一个概念,“政党法治化”强调的是政党的一切方面都应当法治化,包括政党执政前和执政后,在执政方面和非执政方面,在执政的时期和非执政的时期等。而“依法执政”仅指政党在执政后、执政时期、执政方面必须“依法”行事,必须法治化。因此“政党法治化”的概念比“依法执政”要宽泛,它包括“依法执政”,但不局限于“依法执政”;“依法执政”只是“政党法治化”的一个方面,或许是其中最重要的一个方面,但不是其所有方面。与“依法执政”相关的是国家政权制度内的政党行为,而国家制度外的政党行为则与“执政”没有直接关系。在我国,“党的领导通过执政来实现的宪政含义是:党不作为游离于国家制度外的领导力量,而作为国家制度内的领导力量,即作为执政党来运作国家制度,领导国家生活。”“执政党的执政行为,应当在政体中并通过国家权力机关依法行使;执政党的党内行为,则不在此限。”[1]
  二、对“党政分开”问题的理论澄清
  由于我国长期以来是高度的“党政合一”体制,这种体制在实践中已经暴露出严重的弊端,因此改革开放后邓小平同志一再强调“党政分开”的必要性。[2]党的十三大报告在“关于政治体制改革”部分所论及的七个问题中,“党政分开”列在第一,“政治体制改革的关键首先是党政分开”,要“改革党的领导体制,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业党委和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。”[3]但在理论上如何认识党政关系,党政应不应分开,能不能分开,应在哪些方面分开以及应在哪里寻找突破口首先分开等等,这些问题在理论上和实践中至今都没有完全解决。[4]“党的十三届四中全会以来,在提到政治体制改革的党和国家的正式文件中,并没有再继续使用党政分开的提法,也没有把党政分开作为政治体制改革的关键,甚至没有把它列入政治体制改革的范畴。”[5]那么,我们现在应当继续坚持“党政分开”还是应当实行“党政合一”?或者在某些方面“分开”,在某些方面“合一”?那么,在哪些方面“分开”,在哪些方面“合一”?如何“分开”又如何“合一”?……这些问题应当是立法者作为政治家要解决的制度设计问题,但首先是理论界要回答的理论问题,是我国“政党法治化”进程中非常现实的社会问题,是关系到党如何“依法执政”的操作性问题。
  笔者认为,根据我国的具体国情党政分开”的提法是有针对性、也是有现实意义的,只是需要在理论上进一步加以澄清。“党政分开”与“党政一体”是两个极端,事实上党政既不可能完全分开,互不干涉,也不应当完全融为一体,不分彼此,互相代替。“党政”不能完全“分开”并不等于就一定要“党政一体”,“党政”绝对“分开”的不可行性并不能反证“党政一体”的合理性。[6]苏联的解体有许多教训可供我们借鉴,但并不意味着苏共当年“党政分开”的种种改革措施就都是错误的,苏联解体的原因很复杂,其政治体制的改革是否是其解体的主要原因,其政治体制改革如果有失误的话,是方向性的错误还是手段和方式方法上的错误,都还值得探讨。北京大学世界社会主义研究所所长黄宗良先生将国外共产党执政的经验教训归结为以下几点:“首先是理论创新问题。苏东共产党丧权亡党有一个相同之处,就是教条主义禁锢了理论创新,理论没有跟着实践发展,几十年—贯制。表面上看是坚持了马列主义,实际上脱离了现实,阵地就很难守得住。”二是“发展经济问题。国强民富是民众对执政党的基本要求,经济停滞,不发展,人民就会失去信心。”三是“干部和领导体制出了问题,……苏联剧变前夕,对苏联公民的民意调查显示,只有7%—8%的人认为苏共代表人民,70%到80%的人认为它只代表它自己。”“党内民主的缺失是导致党的领导人缺乏忧患意识的重要原因。苏东剧变中有一些非常典型的事件,政局已经非常不稳,党的领导人却得不到任何信号,仍然正常出访、休假,不能在事态的萌芽阶段果断处理好危机。苏联的国家专政机器不可谓不完善,但从历史演进过程看,高压和缺乏政治警觉性都不能维持长治久安。”[7]
  如果说一个政党执政后将党的方针政策变成国家“法律”和将党的干部输送到国家机关成为国家领导人是“党”进入“政”的主要通道的话,那么“党政分开”是否也应当包括这两方面都要分开?笔者认为,“党政分开”主要应当是指党的“政策”与国家法律要分开,虽然党的政策与国家法律有密切联系,但它们毕竟是两回事,是可以分开也应该分开的。而在人事上,“党政分开”应主要是指国家政权体制外的党与国家政权体制内的党要适当分开,而不是在国家政权体制内把“党”和“政”完全分开。“党”不同于“社会团体”的主要区别在于党的目标是为了“执政”,成为执政党,[8]而执政党的标志就是党和政在“人事”方面某种程度的重合,从这个意义上说,“‘党’和‘政’是不可能分开的,‘党’和‘政’一旦分开,政党也就失去了存在的意义。”[9]试想,“执政党能够在国家政权之外或者在没有国家政权的情况下执政吗?如果没有了在国家机器的这些领域的执政,还能称为执政党吗?”[10]但党的一部分干部(不是全部)转化为“国家”干部、以“政”的名义行事后,其身份是双重的,这种双重的身份仍然需要做一定的区别。
  我们长期以来“以党代政”体制的弊端主要表现在,其一,党不仅把自己的干部变为国家的干部,通过他们对国家实行领导(这是必要的),而且在国家体制之外的党组织及其领导成员还有权向国家机关直接发号施令,如各级党委设立了不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。我国许多地方“省级党委副书记的职数偏多,在常委会中几乎过半,以致书记办公会提交给常委会的工作议题,很容易在常委会上成为决策。有关专家认为,这种书记办公会实际上取代常委会的现象,不符合现行《党章》的有关规定。”“有关调查显示,就全国范围来看,省级领导班子职数过多。一些地方省级四套班子领导干部加起来40人左右。领导职数明显偏多导致分工过细、职责交叉和重叠,工作协调难度大,会议多,文件多,请示报告多,不利于提高工作效率。”[11]其二,党向国家机关派遣大量干部之后,这些人员在国家机关内的国家活动仍然主要以党内的身份而不是以国家机关人员的身份进行。各地党委的负责人通常兼任国家机关的主要职务,如权力机关、行政机关的要职,这种兼职在现实中使某些地方的党委书记无暇顾及人大或政府的工作以致失职。但我们需要改进的,并不是要使党委领导成员不再兼任人大主任、政府首长等职务,改革的目标不是将其“分开”,而是要实现一种“角色”的转换,要使党委领导成员在担任人大主任、政府首长后,其精力“转移”到以人大或政府工作为主而不是再以党的工作为主,此时他的人大主任、行政首长的身份应当比他的党内职务的身份更重要,他的主要工作应当是忙于“政务”而不再是忙于“党务”。[12]其三,以党的政策代替国家的法律,不是通过国家法律来贯彻党的政策,而是由党向国家和社会直接发指示,或者党与政府联合下发文件指导具体工作。如1985年11月5日中共中央、国务院转发的中央宣传部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,1983年6月6日中共中央、国务院发布的《关于加强出版工作的决定

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》,1988年5月6日中共中央宣传部、新闻出版署发布的《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,1989年9月16日中共中央办公厅、国务院办公厅分布的《关于整顿、清理书报刊和音像市场严厉打击犯罪活动的通知》等等。周恩来同志曾指出:“党的方针、政策要组织实施,必须通过政府,党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。”[13]邓小平同志也曾强调:“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的,政府工作加强了,党的领导也加强了。”[14]党政联合发文的形式有“以党治国”之嫌,同时也不利于人大对政府的监督,如果人大认为这些文件同宪法和法律相抵触而行使撤消权,可能有损党的形象。[15]
  “党”和“政”的关系,不存在谁高谁低的问题,它们不是上下关系,也不是平行关系。当一个党执政时,党政关系应当是“渗透”关系,是“你中有我、我中有你”的关系,一个在前台,一个在幕后,携手合作,形成共同体,“这要求共产党到政权里面执政”,而不是象过去“左”的年代那样在许多方面都是党“在政权外执政”。[16]“政府中的政党在政府背后进行活动,它的目标是在整个民主竞争舞台中实现自己的政治目标。”[17]执政党应该站在国家体制的后面或活跃于国家机关之中,而不是站在它们之前或之外,它不应该直接面对民众,而应该通过国家机构间接与民众打交道,它不应直接向社会发号施令,而应该将自己的意志融化在国家法律之中。我们长期以来却将本应在幕后的政党活动直接亮相于前台,导演不但自己导戏,而

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