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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
从全面性到法治化:公安法制部门刑事执法监督机制改革省思
【作者】 贺小军
【作者单位】 甘肃政法学院公安分院{副教授},西北民族地区侦查理论与实务研究中心{研究员}
【中文关键词】 公安机关;法制部门;全面性监督;法治化监督
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 64
【摘要】 长期以来,法制部门监督是公安机关刑事执法内部监督的重要组成部分。随着公安执法规范化建设的逐步深入,公安法制部门监督机制呈现出监督内容广泛化与监督方式网格化特征。此种全面性监督机制虽能在管理效果与办案效果初见成效,但也存在自我监督和重复监督现象较突出、形式化监督居多、监督全覆盖于法无据等问题。这套机制的形成既受到国家与社会对公安刑事执法质量提出新要求的影响,也与公安刑事执法改革的技术性保障条件渐趋成熟有关。然而,从整体上看,全面性监督机制运行过程容易引发监督全面性与办案经济性的悖论、过程监督与结果监督的效果不平衡及内部监督的有效性与有限性的张力等问题。从长远观之,公安法制部门的全面性监督应向法治化监督转变,即监督主体从混合式走向类型化,监督内容从整体性转向层级化,监督方式从密集型达致精细化。
【全文】法宝引证码CLI.A.1248774    
  一、引言:热的实践与冷的思考
  从法理上讲,以监督主体和监督对象是否属于同一系统,一般将公安机关刑事执法监督分为外部监督和内部监督。前者如检察院的侦查监督和法院的审判监督,后者如法制部门监督。由于外部监督在制约刑事执法权力方面具有程序公正与实体公正的天然正当性,一直以来在刑事执法监督中受到优先强调。然而,一些研究也表明,外部监督主要是法定的制约机制,“实践中监督效果相当有限。”[1]对公安机关而言,刑事执法监督首先是分内之事,通过内部监督必须保障刑事执法质量。同时,也应该建立一套稳定的内部制约机制,以起到制衡刑事执法权力的作用。考虑到内部监督的必要性,公安高层开展了打铁还需自身硬的自我革命。在2014年党的十八届四中全会提出了完善司法管理体制和加强对司法活动监督的改革目标之后,公安部结合公安工作实际,出台了《关于贯彻党的十八届四中全会精神 深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》,从规范执法办案行为、加强执法监督管理等方面就进一步深化执法规范化建设、全面建设法治公安作出部署。2016年,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》、《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》等重磅改革文件,对公安机关执法办案提出了新的更高要求。接着,2017年,中央全面深化改革领导小组又审议通过《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,要求完善审前程序的审查监督机制,“充分发挥侦查机关统一审核、统一出口机制的内部审查把关功能,在侦查终结前及时发现、依法排除非法证据,在排除非法证据后要及时更换侦查人员依法规范取证。”[2]相应,深化公安执法规范化建设在全国各地公安机关陆续展开。其中,如何加强执法监督管理,深化执法监督体系建设成为改革的重点。作为公安刑事执法内部监督的主要单位——法制部门——成为承担深化公安执法规范化建设改革的操刀手。这可从文本与实践两方面说明。
  从文本观察,公安法制部门的主要职能就是监督。根据1994年国务院办公厅关于印发《公安部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》,公安部法制司具有指导、监督、检查公安机关执法情况的职能。1999年《公安机关内部执法监督工作规定》第17条规定,“各级公安机关法制部门是内部执法监督工作的主管部门,在本级公安机关的领导下,负责组织、实施、协调和指导执法监督工作”。2000年《关于加强公安法制建设的决定》第11条、第17条重申公安法制部门是内部执法监督工作的主管部门地位。2001年《公安机关执法质量考核评议规定》第18条规定,“为了加强公安机关内部执法监督,考核评议日常工作由法制部门负责组织实施”。2006年公安部制定的《公安机关法制部门工作规范》第5条至第7条规定,“公安法制部门除了执法监督外,还承担着听证、行政复议案件、国家赔偿案件等执法办案任务”。概况而言,公安法制部门主要具有监督、办案、诉讼等职能。相比办案与诉讼职能,监督是公安法制部门的核心职能,公安内部执法监督之职主要由法制部门承担。
  在实务界,诸多大刀阔斧的改革举措也表明,公安法制部门监督“万能化”,即只要跟法制或法治工作相关,公安法制部门都是改革急先锋。比如,近年来中央与公安高层密集出台了关于执法办案场所规范化建设、受立案制度改革、涉案财物管理等诸多文件与制度,相应,全国各省公安法制部门积极响应、部署与推进,成为执法规范化建设的牵头单位。[3]
  可见,无论是立法还是实务界都在肯认法制部门应该或能够担当推动法治公安建设主体性角色,并且应当有所作为而取得不俗的效果。但是,从实然角度看,随着执法规范化建设的深入,当下法制部门监督机制效果如何?对刑事执法权力与质量发挥着制约与监督作用怎样?能否成为刑事执法规范化建设的重要推动力量并符合制度设计的期待?这都需要也应当受到关注与探讨,并在理论层面进行综合分析与评价,研究成果可为实践提供理论依据。然而,相比实践,学术界对当下紧锣密鼓开展的法治公安改革与公安法制部门刑事执法监督机制的关注与探讨却是着墨不多。[4]此外,已有研究成果还存在以下特点:一是在研究内容上,整体性研究缺乏。现有研究只关注法制部门监督的某个环节,而未能对法制部门机构本身与发挥成效及其二者之间的关系进行分析,也未能将上述内容置于当下推进以审判为中心的诉讼制度改革与执法规范化建设背景下综合考量,其研究成果容易导致法制部门刑事执法监督效果评价不准确、不全面。二是在研究方法上,实证研究不多。现有研究多为制度解析与价值判断的研究方法,这虽能发现法制部门监督制度存在的问题,但对监督效果的实证调查匮乏,难以厘清制度与实践之间关系,尤其是对法制部门监督机制运行中面临的实践问题体察不够。或者虽有实证研究,但对法制部门监督的诸多环节状况及效果的探讨割裂开来,难以整体上反映法制部门的监督成效与问题,可能显得不够系统与深入。
  总体上,实务界与学界对公安法制部门监督状况的关注呈现出“一热一冷”截然相反的两种面向。由于已有研究对公安法制部门监督状况关注不多,即使关注但多是从规范层面论及,因此,研究成果不能准确反映当下公安法制监督机制运行的真实面貌,难以揭示改革中存在的真问题与找准改革的切入点。有鉴于此,笔者尝试使用实证研究方法对公安法制部门的刑事执法监督机制及其发挥成效予以探索式的解读与剖析,并对如何最大程度上发挥公安法制部门监督职能求教于方家,以为深化公安执法规范化建设与法治公安改革提供有价值性的建议。围绕公安法制部门刑事执法监督机制状况,从2015年7月至2016年10月,课题组在A省公安机关法制部门进行了初步调研,并于2017年7月又进行补充调研,调查方法主要包括观察、统计、访谈与检索档案数据等。[5]
  二、现状考察:全面性监督
  执法规范化建设是公安机关由内而外发动的一系列改革举措,力争在提高执法主体素质、完善执法制度机制、强化执法监督管理、规范执法办案场所等方面努力实现严格、规范、公正、文明执法。其中,法制部门是公安改革的重要推手,当其缺位与失职,势必造成内部风险防控之门失守。因此,其监督作用不可小觑。近年来,在法制部门的参与下,监督广度不断拓展,监督强度持续增大,呈现出刑事执法全面监督之势。这可从监督内容与监督方式两个方面重点论及。
  (一)监督内容的广泛性
  所谓广泛性,即监督之眼无处不在,涵盖多项业务的监督与检查。从全国来看,2006年《公安机关法制部门工作规范》第55—59条规定,“法制部门的监督范围是立案、管辖……公安法制部门应当会同纪检、监察、信访、人事等有关部门和检察院、法院等相关单位做好执法质量考评工作”。同时,公安法制部门应当及时向本级公安机关领导和上级公安机关法制部门报告执法质量考核评议工作情况和结果。2015年《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》明确了法制部门为受立案工作的主管部门,加强对受立案环节的监督。公安部2016年推行由法制部门对刑事案件实行“统一审核、统一出口”制度,对最后一道执法质量把关。[6]同年,公安部又实施新的《公安机关执法质量考核评议规定》,对执法考评的内容进行增补与修订。相应,A省公安机关亦调整了法制部门监督的范围,印发了《A省公安机关实行法制部门对案件办理全过程监督工作规定(试行)的通知》,要求法制部门对立案、采取强制措施、移送起诉、撤销案件以及涉案财物管理等主要环节进行审核把关。此外,A省公安法制部门根据公安部的执法质量考评新规定,着手调研、探讨与修订本省的执法质量考评工作。从制度与实践观察,如表1所示,公安法制部门参与的刑事执法质量监督包含三种类型:一是过程监督。主要是案件审核,即法制部门对办案部门正在办理的案件进行全程监督,对案件受理、立案、采取强制措施、移送起诉、撤案、涉案财物管理等环节逐一审核把关。此时的监督主体是法制、侦查部门领导与局领导。二是结果监督。主要是执法质量考评,即由地(市)级公安机关对县级公安机关进行执法质量考评,再由省级公安机关法制部门牵头,结合纪委、监察、督查等部门的日常调查对各地(市)级公安机关进行综合考评,同时对县级公安机关的考评结果进行抽查复核。此时的监督主体有法制、纪检、监察和督查部门。三是其他监督。主要是案件评查,即省、市政法委每年组织法制部门对已经审核完毕的案件进行评价与检查,并将案件评查结果上报。此时的监督主体是法制部门与政法委。总体上,除法制部门外,监督主体还有侦查部门领导、局领导、纪检、监察、督查与政法委等。尽管公安法制部门为执法监督工作的主要单位,但在监督过程中,侦查部门领导、局领导、纪检、监察、督查等部门的检查与评价对公安执法监督与评价至关重要,成为法制部门监督的有益补充,甚至直接作为监督之关键性一环。比如,在执法考评中,纪检、监察、督查部门例行监督发现的问题可直接作为考评依据,实行一票否决制,决定或否定执法单位的考核名次与等级。[7]
  表1法制部门监督类型与监督主体分布情况

┌────────┬───────────┬─────────┬────────┐
│监督类型    │过程监督       │结果监督     │其他监督    │
├────────┼───────────┼─────────┼────────┤
│监督主体    │侦查部门领导     │法制部门     │法制部门    │
│        │法制部门       │纪委、监察    │政法委     │
│        │局领导        │督查       │        │
└────────┴───────────┴─────────┴────────┘

  值得注意地是,在监督层级上,省级法制部门主要从事执法质量考评,县级法制部门主要从事案件审核,市级法制部门既有执法质量考评,又有案件审核。这表明愈是基层法制部门案件审核任务愈重。如表2所示,2016年A省公安厅法制处的执法质量考评案件数量有53050件,是同年度c区分局法制大队的747倍,而由于省厅不承办刑事案件,法制处没有案件审核任务,c区分局法制大队案件审核数量为354件。不过,县级法制部门的案件审核数远高于执法质量考评数。如表3所示,2012—2016年A省c区分局法制大队开展刑事执法质量考评数基本上是案件审核数量的1/5。
  此外,从监督案件的数量上观之,2016年A省实践表明,法制部门监督的范围已涉及所有性质的案件,并非制度规定仅为重大、疑难案件。而且,对刑事案件的全程监督数量已达95%。相比日益繁重的执法监督任务,办案与诉讼任务却显得单薄。如表2所示,2016年A省公安机关法制部门考评刑事案件53050起(监督),办理行政复议案件370起(办案),参与行政诉讼案件161起(诉讼),前者约是后两者的143倍和330倍。
  表2 2016年A省公安机关法制部门工作内容分布情况

┌────────────────┬────────────┬─────┬─────┐
│工作内容            │执法监督        │办案   │诉讼任务 │
├───────┬────────┼──────┬─────┼─────┼─────┤
│监督内容   │执法质量考评  │案件审核  │行政复议 │行政诉讼 │     │
├───────┼────────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│案件数量(件)│省厅法制处   │53050    │0     │370    │161    │
│       ├────────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│       │b市局法制科   │5853(全市)│1680   │不明   │不明   │
│       ├────────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│       │c区分局法制大队 │71     │354    │3     │2     │
└───────┴────────┴──────┴─────┴─────┴─────┘

  表3 2012—2016年c区分局法制部门刑事案件审核与评查情况

┌─────┬─────────────┬─────────────────┐
│年度   │案件审核(件)      │执法质量考评(件)        │
├─────┼─────────────┼─────────────────┤
│2012   │163            │33                │
├─────┼─────────────┼─────────────────┤
│2013   │176            │35                │
├─────┼─────────────┼─────────────────┤
│2014   │211            │42                │
├─────┼─────────────┼─────────────────┤
│2015   │263            │53                │
├─────┼─────────────┼─────────────────┤
│2016   │354            │71                │
└─────┴─────────────┴─────────────────┘

  综上,无论是制度还是实践,近年来公安法制部门的监督广度正在扩大,已形成对办案环节全程监督之格局。不仅注重过程监督,也强调结果监督。只不过,省级、市级与县级公安法制部门的职能不同。省级公安法制部门主要是从宏观上实施以结果为导向的执法质量考评,市级则是从中观上既对县级从事执法质量考评,又对本级案件进行案件审核,县级侧重的是从微观上从事案件审核工作。总体上,法制部门从过程与结果两个方面织密监督之网,实现了执法监督的全覆盖。在这张监督之网下,无论是办案过程还是办案结果,概莫能外。
  (二)监督方式的网格化
  所谓网格化,是指法制部门采取多种方法编制一张密网检查与审查工作。根据1999年《公安机关内部执法监督工作规定》第7条、第9条与第10条的规定,“法制部门执行监督的方式主要有法律审核、案件审核、考评、专案调查、听证、复议复核、执法过错调查等,其中对案件的审核采取阅卷方式,执法考评主要有专项考评、日常考评与年终考评等方式”。2006年《公安机关法制部门工作规范》第56条规定案件审核的方式主要是实地审查案卷。近年来,随着信息化平台监督的建立与运行,法制部门在网上检查、审查工作变得普遍。在A省,如表4所示,案件审核与执法质量考评在时间、空间与范围上已织密监督之网。如案件审核,在时间上,为强调审核对办案时间的控制与节约,一般是日常审核与全程审核相结合。在空间上,包括网上审批与派员赴办案单位调查等方式。在范围上,有程序审批与侦查行为审批。执法质量考评中,从时间上看,既有日常考评,也有年终考评;从考评空间上讲,既有网上考评,也有现场(实地)考评。在范围上,“既有个案考评,也有专项考评。”[8]总体上,法制部门的监督方式呈现出网格化的特征。在多元化的监督方式运转面前,被监督者受到高密集型的监控,既会因办案行为不合乎程序而受到提醒,也会因办案结果出现偏差而受到责任追究的惩戒,可谓一举一动在镜头下得到全方位的展示、检测与评价而无法遁形。
  表4 A省案件审核与执法质量考评方式之比较

┌──────┬─────────┬─────────────┬───────────┐
│类型    │时间       │空间           │范围         │
├──────┼────┬────┼────┬────────┼────┬──────┤
│案件审核  │日常审核│全程审核│网上审批│派员赴办案单位调│程序审批│侦查行为审批│
│      │    │    │    │查       │    │      │
├──────┼────┼────┼────┼────────┼────┼──────┤
│执法质量考评│日常考评│年终考评│网上考评│现场考评    │个案考评│专项考评  │
└──────┴────┴────┴────┴────────┴────┴──────┘

  三、全面性监督机制初步评析:效果及缘由
  (一)效果评价
  整体上看,公安法制部门刑事执法监督机制可能产生两个方面的效果,一是管理效果,二是办案效果。据此,监督效果可从两方面评价,具体言之:
  1.在管理效果上,监督机制体现出一定的经济性与可操作性
  管理效果是通过法制部门的监督带来的形式化的结果,体现为管理的经济性与可操作性。从经济性方面观察,前述所示,尽管公安法制部门监督呈现全方位的态势,似乎会耗费更多的时间与人力、物力成本。然而,在大数据时代背景下,公安机关强推的指标化管理与流程化的监控,管理所产生的时间与人力、物力成本非但没有过多的增加,反而得以节约。比如,各公安机关已建立警综平台系统,运行接报案、受案立案、涉案财物管理等系统模块,实现接报案、受案立案、涉案财物管理等工作信息都在网上记载、流转,法制部门可在网络平台对办案流程监督与管理,减少了层级管控,大大缩短直接到现场查阅案卷、台账等耗费的时间与人力、物力成本,体现管理的经济性。从可操作性方面分析,指标化管理对立案到结案的各个执法环节赋予一定的分值,法制部门可直接通过数量化的指标对应办案机关的行为及其结果,简单而直观化。另外,流程化管理对各个执法节点进行权限与时限控制,只需在网络平台利用鼠标与电脑即可实现执法过程及动态的“背对背”的查看与监督,大大简化“面对面”的卷宗传阅、送达与流转程序,体现管理的可操作性。无论是指标化管理,还是流程化的监督,均带来了经济性与可操作性。
  2.在办案效果上,监督机制具有纠错功能,有助于提升执法质量
  办案效果是通过法制部门的监督引发的实质化的结果,即发现执法问题,提出纠错方案,进一步提升执法质量。根据前述法规,公安法制部门兼具行政与业务的双重监督角色,除了承担管理监督之责外,在相当程度上需要对办案机关的业务工作进行评价,而且后者应成为监督的落脚点。换言之,从根本上讲,法制部门的监督目的就是提高执法质量,促进执法规范化建设,而非为监督而监督。因此,衡量监督效果的重要标准是办案机关的办案水平与业务能力是否有所

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