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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
美国《国家环境政策法》:经验与问题评述
【作者】 丹尼尔·R.曼德尔克卢锟(译)王曦(校)
【作者单位】 华盛顿大学(圣路易斯)Stamper法学{讲座教授}上海海洋大学海洋文化与法律学院{讲师,法学博士}上海交通大学凯原法学院{教授,法学博士}
【中文关键词】 美国;环境政策;环境影响评价【期刊年份】 2018年
【期号】 5【页码】 114
【摘要】 作为美国环境法制建设上具有基础性意义的一项法律,《国家环境政策法》对环境保护事业作出了应有贡献。该法的核心是要求行政机构通过环境影响评价程序将环境价值纳入决策过程,但法律实施的困难某种程度上限制了其环境使命的实现。一方面该法复杂而冗长的实施程序延缓了行政决策,给行政机构履行法定职责的能力带来负面影响;另一方面将该法的适用范围限定在具体行政决定和项目上,妨碍了它在更大范围的应用。为进一步提升该法的有效性,有必要调整这种冗长程序,使行政机构更加关注在行政计划和规划层面考虑环境影响报告书中的替代方案范围和行动的间接影响。
【全文】法宝引证码CLI.A.1248781    
  导论
  作为美国环境法的大宪章(Magna Carta),《国家环境政策法》(以下简称“NEPA”)要求所有的联邦机构对其行为造成的环境影响作出评价。在当呈现一个联邦联系(a federal link)的时候,此义务扩展到州、地方政府以及私人实体。尽管随后的立法规定了大量保护空气、水和其他自然资源的义务,但它仍然是一部至关重要的环境法律。本文考察NEPA实施过程中的主要环节和NEPA对环境分析的主要贡献,评论NEPA的优点和不足,并对作为环境价值保护者的NEPA应在哪些方面作出改善给出建议。文章的中心是鼓励行政机构以更宽广的视角,在一个比当前的过程更少限制的决策过程中考虑环境影响。
  本文第一部分考察作为环境法律的NEPA的成绩,注意到其取得的成就和引来的批评。第二部分考察NEPA的决策过程,评估其作为一种实现环境使命的手段是否有效。第三部分考察与行政机构的计划和规划(plans and programs)相比,NEPA如何适用于行政机构的项目(projects),以及在这两种背景下NEPA的法律有效性有何不同。第四部分考察“环境影响报告书”的核心即考虑拟议行动替代方案的义务,以及法院是如何解释这一要求的。第五部分考察行政机构如何通过考虑间接环境影响而将其环境分析职责扩展到受审项目建议之外。第六部分基于本文的讨论,以质疑NEPA是否成功应对该法所面临的环境挑战的方式,对全文做了总结。
  一、《国家环境政策法》批判:它实现了什么?
  NEPA诞生于相信官僚综合理性的时代,即认为对大量种类的行政决定的预测性分析将产生把环境影响考虑在内的合理决策。[1]当认识到环境系统是复杂的、动态的、非线性的、相互独立的,作出环境预测是一项比想像的更为艰巨的任务时,这种期望破灭了。这些复杂性使得NEPA在行动和规划上的应用,比最初预期的更加困难。建立在可预测和简单环境假设上的法律及其条例,在变化不易估量的具有多重生态维度的环境下,不能很好发挥作用。
  接下来的部分探讨基于这些对环境管理的新认识所要求注意并完善的NEPA的法律结构和条例结构中的问题。[2]这是NEPA改革的一个组成部分。它虽然没有得到足够的重视[3],但对于增强NEPA的有效性至关重要。对于NEPA的评价,一般是考察它将环境价值纳入行政机构决策过程的有效性。这种关注导致了一大批研究。[4]大多数研究认为该法产生了适度的积极作用。这是陆军工程兵团和美国林业局早期的研究结论,该项研究至今仍然是关于该法对联邦机构的影响最仔细和全面的考察。[5]
  环境质量委员会(CEQ)(法律创设的,一个负责管理NEPA的实施、由总统行政命令授权制定条例[6]的行政机构)最近的研究接受了一个不同的看法,即承认NEPA的绩效受到挑战,并检查了其实现法定职责的有效性。它的第一项研究是审查NEPA的有效性[7],思考其适用中的部分结构问题,比如,行政机构的一种惯例,即因为可以减轻环境影响就认为行为没有重大环境影响,从而逃避编制环境影响报告书。[8]这就是行政机构在90%的情况下采纳的所谓经减缓的“无重大环境影响认定(the mitigated Finding of No Significant Impact (FONSI))”。它不是在制定NEPA时所期望的。作为一种行政选项,FONSI也没有被列入该法。
  随后,CEQ任命了一个特别工作组,其报告全面审查了NEPA实施中的问题。[9]报告提出的建议包括六个重点领域。本文考察了其中的两个,即规划分析(programmatic analysis)和类型排除(categorical exclusions)。[10]CEQ审查了特别工作组的建议。在此之后,时任主席发布了一份建议实施该建议的备忘录。[11]对于本文讨论的两个问题,备忘录建议编制指南,但不建议可能改变履行NEPA职责方式的结构性改变。[12]
  另一个对NEPA的批评是该法通过延缓决策来阻碍联邦机构的决策,这会给行政机构履行法定职责的能力带来负面影响。这些埋怨引起美国国会的干预,尤其是通过在只适用于个别联邦规划(individual federal programs)的法律中修改和简化NEPA程序来干预。适用于联邦政府资助的交通项目的立法就是一个例子。[13]这个以及类似的立法通过将决策权转移给负责项目的行政机构以及限制对其决策的司法审查,削弱了NEPA的环境使命。
  这些对NEPA绩效的考察,连同改变NEPA实践的法定干预一起,建议做好对该法及其管制规划的审查。该法及其条例所创立的环境审查程序中,可能存在绩效和障碍问题。接下来将讨论几个影响履行NEPA环境使命的方式的结构性问题。
  二、《国家环境政策法》的决策程序
  NEPA是一部简短的法律[14],不包括决策程序。在它简短、模糊的立法史中,也不存在该法应如何执行的线索。该法的核心是一项措辞模糊的要求,即要求提供一份对人类环境质量有重大影响(significant impact)的“重大联邦行动(major federal actions)”的“详细说明”。[15]有迹象表明,这项要求被认为是自助性的,行政机构将自己决定是否遵守,法院不得审查行政决定。[16]然而这个期望没有实现,现在法院在NEPA的实施中扮演了积极的角色。
  由于缺少详细的法律规定,遵守NEPA的关键在于环境质量委员会通过的详细条例,它明确规定行政机构应如何履行法定要求。这个条例[17],在1978年通过后几乎没有改变,它为遵守NEPA创设了一个由三部分组成的决策程序,该程序为NEPA决策提供了一个详细的框架。经验表明,这个程序复杂、冗长,不适应NEPA决策的需要。
  根据第一个可得的选项,行政机构可以指定完全不属于NEPA管辖的行动。这称之为类型排除。这种行动被定义为“既不单独地又不累积地对人类环境产生重大影响的一类行动。”[18]如果行动没有被列为类型排除,行政机构可以选择立即着手编制环境影响报告书(environmental impact statement),但更有可能是编制环境评估文件(environmental assessment)。[19]行政机构通过编制环境评估文件以决定是否需要编制环境影响报告书。如果环境评估文件认为行动对环境的影响是重大的,那么行政机构就必须编制环境影响报告书。CEQ条例明确规定了环境影响报告书必须包含的内容。[20]
  虽然司法裁决的数量表明行政机构将此选项用到了极致,但得不到关于行政机构所做的类型排除的数据。一个CEQ特别工作组发现行政机构对类型排除的使用感到困惑。[21]规避问题在环境评估文件方面更为严重,因为编制环境评估文件的数量大大超过了编制环境影响报告书的数量,二者的比例是100比1。此外,如前所述,行政机构通常将减缓措施作为环境评估文件的一部分并以之作为无重大影响的认定之依据。这种做法就是所谓“经减缓的无重大影响认定(mitigated FONSI)”。这种做法已成为遵守NEPA的策略选择。它虽然没有得到条例的明确授权,但已得到法院的同意。[22]
  从这个讨论中浮现的是这样一种法律上没有规定的决策程序,它复杂、冗长、可能被滥用。冗长发生的原因是三个合规选项的重复。每一个都要求对重大性(significance)做出判定,该判定是法律要求的环境分析的关键。不是重大(major)行动的行动可得到类型排除。但如果发现环境影响是重大(significant)的,那么类型排除的决定必须撤销。环境评估文件,有时将其称为小型影响报告书,也决定行动是否重大。如果行动不重大,就没有必要为之编制影响报告书。环境影响报告书分析它所针对的行动在环境上的重大性。如果对重大性的评价不充分,行政机构的决定可能在法院被撤销。
  很清楚,有必要通过调整这种决策程序来消除冗长并明确行政机构的职责。可以要求行政机构对允许其选择的类型排除做出具体的界定——许多行政机构都会选择此选项。问题应当是,在任何可能发生的情况下,被豁免的行动是否可能是重大的。需要考虑的是,是否应当允许将经减缓的“无重大影响认定”作为遵守NEPA的一种方法。关于环境影响报告书内容充分性的问题,也必须得到讨论。在接下来的部分,此问题在环境影响报告书几个重要组成部分的论述中得到讨论。
  三、行政计划和规划的《国家环境政策法》适用
  (一)决定、条例和法律如何对待此问题
  许多行政机构被要求制定计划来管理它们将采取的履行其法定职责的行动。森林管理计划就是一个例子。CEQ条例定义的NEPA中的“重大联邦行动”,包括项目和计划。[23]但NEPA如何有效地适用于二者,存在重要差异。一个经常的埋怨是,NEPA在单个项目上的适用是有限的和被动的,不考虑项目的实施所处的更广泛的环境。因此,NEPA分析往往是头痛医头、脚痛医脚,不考虑行政行为发生所处的大环境。通过要求行政机构必须考虑行动的替代方案以及间接、累积的影响,必须编制相关行动的规划影响报告书(program impact statements),这个问题在一定程度上得到解决。下文对这些要求给予了一些关注,但只是部分回应。
  NEPA条例要求对行政机构的计划直接适用NEPA,这是一种要求更广泛审查行政机构的计划所包含行政行为的环境影响的最有效方式,但司法判决和法律对此机会作出了限制。有一类重要的计划为州和地方政府项目管理联邦资金,并提供项目实施的政策支持。区域行政机构通常在联邦的帮助下编制这些计划。州和区域交通计划就是一个重要的例子。尽管存在与联邦资金和合规的种种联系,但在亚特兰大交通危机联盟诉亚特兰大地区事务委员会案(Atlanta Coalition on the Transportation Crisis, Inc.v.Atlanta Regional Commission)中[24],第五巡回区法院认为NEPA不适用于该委员会为亚特兰大都会区域通过的长期系统指南和土地利用计划。该计划使交通项目获得联邦资助的资格,联邦机构审查和批准了该计划,该计划的编制使用了联邦资金。然而,第五巡回区法院认为,此案中联邦的出现(the federal presence)不足以使人相信NEPA的适用。不存在联邦对区域计划的实质审查,计划中的项目可能得到的联邦资助不能使该计划成为联邦行动。其他一些案例采取了相同的立场[25],如今国会已决定NEPA不适用于交通运输部长关于州和区域交通计划的决定。[26]
  对于将行政机构的计划豁免于NEPA审查的法院判决和法律来讲,明显的困难是,这些计划中的决定将决定联邦机构稍后如何决定项目资金,而不管法院在亚特兰大联盟案中如何看待此事。对于得到联邦资金援助的单个项目,仍然适用NEPA。此时的环境审查可以质疑计划中的项目选址和其他有关决定。但这不是全面审查。在那时,环境审查可以质疑计划中所包含的项目的选址和其他决定,但这不是在制定时处于NEPA调整范围之内的计划所要做的那种全面审查。
  根据《联邦土地政策和管理法》(FLPMA)的授权编制的森林管理计划,也出现了类似问题。[27]联邦最高法院实质性地限制了对森林管理计划的司法审查,认为它们不是成熟到足以允许根据FLPMA进行审查的决定,[28]虽然由于判决附带意见认为对这些计划可依据NEPA进行审查,从而减轻了这种实质性限制的危害。[29]一些法院已经接受了这一判决附带意见。[30]此后,最高法院认为,法院通常不会执行(enforce)行政机构的计划,因为它只是指导性的,一般不规定单个的行动。[31]虽然批准计划是一项重大联邦行动,需要影响报告书,但最高法院认为计划获得批准后,除了要求补充的影响报告书之外,没有进一步的重大联邦行动[32],尽管如果计划被修订或修改,则需要额外的NEPA分析。为应对这种情况,林业局发布了一项类型排除,使森林计划、计划的修正以及修改不受NEPA的调整。[33]
  即使没有正式的行政机构计划,也可以要求根据NEPA对行政计划和规划进行全面环境审查。这种审查是通过规划影响报告书来进行的。虽然CEQ承认需要这种报告书之外,但其条例没有定义也没有解释这个术语。[34]条例授权行政机构,“在为广泛的行动编制报告书的时候,”将相关的建议放在一起来评价,例如关于发生在“地理上……大致处于同一地理区域”的行动建议。[35]这是一个重要选项。通过允许对同一区域的相关项目进行全面审查,可以克服单个项目短视的集中化问题。集中在都市区的高速公路项目就是一个例子。
  尽管有此选项,但在科列普诉塞拉俱乐部案(Kleppe v.Sierra Club)中最高法院对它做了实质性的限制。[36]内政部曾经做过一个北部大平原资源规划,评估五个大平原州的资源开发对社会、经济以及环境的影响,同时还进行了两项相关研究。原告声称这三项研究作为区域规划需要编制影响报告书。但最高法院反对,认为不存在一项区域范围的行动建议,在没有区域计划的情况下编制影响报告书是不可能的。[37]哥伦比亚特区巡回法院曾认为需要影响报告书,因为该区域计划和研究试图控制该区域的开发。但最高法院仍不同意。它认为,“项目意图及其附带的研究并不必然导致重大联邦行动建议。”[38]
  科列普案之后的案例将之解释为,对于一组相关活动而言,规划影响报告书不是必需的。例如,在环境保护基金会诉亚历山大案(Environmental Defense Fund, Inc.v.Alexander)中,联邦地区法院认为,对行政机构建议的可行性研究不需要编制影响报告书:该研究打算评估额外的航运工程和水闸的必要性。[39]然而,当行政机构一旦制定了正式规划,法院就要求出具规划影响报告书。[40]
  (二)为什么计划和规划不同于项目
  通过类型排除将森林管理计划豁免于NEPA是令人失望的,但它提出

  ······

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