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【期刊名称】 《法学家》
中国金融监管体制改革的逻辑与路径:国际经验与本土选择
【作者】 黄 辉【作者单位】 香港中文大学法学院{教授}
【分类】 金融法
【中文关键词】 金融监管体制;分业监管;混业监管;监管工具;监管目标
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 124
【摘要】 近年来,中国金融市场发展迅猛,新型金融组织、业态和产品不断涌现,给传统的机构型分业监管模式带来了重大挑战,中国金融监管进入大变革时代。在2017年11月设立国务院金融稳定发展委员会后,2018年3月国务院机构改革方案调整原来的“一行三会”为“一委一行两会”。此番改革的核心在于加强监管协调,引入功能监管和强化审慎监管,但仍然保留了以行业为基础的分业监管体制。在监管逻辑上,应当借鉴经济学的丁伯根法则和公共选择理论,金融监管应当以统筹防范金融风险为中心,根据金融风险的分类界定监管政策目标,配置相应的政策工具,最大限度地利用协同效应和减少冲突效应,并保障监管部门有能力抵制相关利益集团的负面影响。在改革路径上,虽然没有在根本上变革监管模式,但这符合我国现阶段金融特点和市场发展水平,值得充分肯定;但随着中国金融市场的发展,金融监管体制应当借鉴国际经验,并结合具体国情,进行监管模式的转变和创新,从分业监管完全转为混业监管。在混业监管模式中,不宜采用将各个分业监管机构简单合为一体的统合监管模式,而应采用目标(双峰)监管模式,按照行为监管和审慎监管的目标差异划分监管职责和设立监管机构。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263378    
  一、问题的提出
  20世纪末以来,特别是2008年金融危机之后,金融监管体制或框架(financial regulatory framework)改革成为各国学术界与政策界研究与争论的焦点。目前,金融监管体制尚无统一、明确的定义,但总体而言是指金融监管体系的组织架构和职责划分等问题。[1]
  1997年亚洲金融危机后,国际货币基金组织(International Monetary Fund,IMF)2000年发表研究报告认为,金融监管体制有效性至少取决于以下五个要素:监管部门的目标清晰、监管部门具有独立性和可问责性、监管部门的资源充足、监管部门享有灵活执法权、监管部门能够统筹协调以实现市场风险全覆盖。[2]2008年全球金融危机再次引发各国金融监管体制改革浪潮。
  我国近年来对金融监管体制进行了一系列改革。2017年7月全国金融工作会议提议并于11月成立国务院金融稳定发展委员会;2018年3月全国人大通过国务院机构改革方案,对监管体制作出重大调整,组建中国银行保险监督管理委员会(银保监会),不再保留中国银行业监督管理委员会(银监会)、中国保险监督管理委员会(保监会),将拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。如何评估这一系列改革举措?中国金融监管体制改革应当向何处去?本文围绕这些重要问题展开,从比较法角度梳理金融监管体制的不同模式,运用经济学上的相关理论和方法探讨金融监管体制改革的内在逻辑,并根据国情提出金融监管体制改革的具体路径和未来方向。
  二、中国金融监管体制的渊源与改革动因
  在最近的改革之前,中国金融监管体制是以“一行三会”为主的分业监管模式。该体制从1992年逐步发展起来,改变了此前由中国人民银行对于金融各业进行统一监管的格局。[3]从国际经验看,该金融监管模式可追溯到20世纪上半叶,特征是基于金融主体的身份性质划分监管职责,故称为机构监管模式(institutional regulation),属于分业监管的一种类型。[4]在该监管模式下,银行业、证券业和保险业的监管相互分离,其逻辑基础在于,不同金融行业存在着相对清晰的边界,各个行业所提供的金融产品泾渭分明,易于识别。
  从历史角度看,我国以“一行三会”为主的金融监管体制对于保障金融市场的健康发展发挥了重要作用。然而,本世纪以来,随着金融市场的现代化发展和金融创新,混业经营趋势日益明显,产生了很多跨行业、跨市场的金融机构、业务和产品,改变了金融系统内部的风险性质和风险组合,导致我国的金融监管体制面临各种问题和挑战。
  首先是监管重叠问题。在传统分业监管模式下存在多个监管部门,出于种种原因,特别是部门利益的考虑,现实中导致监管权力寻租,从而降低监管效率。譬如,在海外成熟市场中,证券投资基金的法律结构主要有信托型和公司型两种,中国信托业划归银监会监管,证券投资基金的监管部门是证监会,故将信托结构转换为委托合同等契约方式,使本质上属于信托结构的证券投资基金可以避开银监会的信托监管。
  其次是监管空白问题。分业监管是对金融行业的人为分割,“铁路警察,各管一段”,对于某些困难或敏感问题,各方可能竞相推诿责任,导致监管空白。近年来中国互联网金融发展迅猛,在很长一段时间内监管者界定不清晰,导致监管不力。2015年十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》,互联网金融根据业态归口不同的监管部门监管。然而,互联网金融是一个不断发展的新事物,“谁的孩子谁抱走”的监管格局仍有问题,如出现无人领养的“孤儿”、行业重叠的“混血儿”等。监管空白不但体现在某个具体金融领域,更重要的是,各监管部门都局限于自己的监管角度,对跨行业的金融机构或业务缺乏整体认识,难以感知和应对系统性、全局性的问题。2015年“股灾”的一个主因是股票场外配资业务及杠杆机制的滥用,除了证券公司和基金公司等属于证监会管辖的机构,信托公司、银行、P2P融资平台和民间配资公司等都参与了配资业务,但证监会缺乏管辖权,无法获得相关数据和进行全局性的监管,从而无法有效地测算和监控系统性风险。
  最后是监管套利问题。基于共同的金融属性,一些金融产品和行为可能在各个金融行业都有需求,但分业监管模式下同质产品或行为由不同监管机构负责,监管标准差异给被监管者带来套利空间。譬如,不同类型的资产证券化产品由不同的监管机构监管,资产管理业务乱象的一个主要原因是分业监管下的监管套利。2018年中国人民银行会同银监会、证监会、保监会、外汇管理局发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》,以规范金融机构资产管理业务,统一同类资产管理产品监管标准。但如后文所述,根据公共选择理论,监管机构也是基于自我利益的经济人,能否真正实现标准统一,尚待时间检验。
  三、金融监管体制的国际经验与类型
  最近的改革反映了何种监管理念更新和模式转型,这就需以金融监管体制的国际经验为参照。本部分将在现有文献的基础上对国际经验进行全面但简要的类型化分析,以便后文对监管模式的内在逻辑进行深入探讨。
  (一)功能监管
  与机构监管不同,功能监管(functional regulation)以金融业务的功能属性为标准分类设置不同的监管部门。功能监管是监管“对事不对人”,立足于金融业务和产品的性质,而不论其提供者属于哪一类金融机构,采用何种金融机构形式。需要指出,功能监管或机构监管本质上都是分业监管,只是划分的具体标准不同——前者是以金融机构的身份性质划分,后者是以金融业务的功能属性划分。
  美国哈佛大学教授罗伯特·默顿(Robert Merton)是功能性金融监管的倡导者,认为根据金融功能来设计金融监管体制可以提升金融监管的连续性和一致性。美国1929年经济危机后,通过《1933年银行法》等途径对金融服务和市场进行人为分割,促使银行业、证券业和保险业分业经营;[5]与此相应,采用以金融机构类型为标准的分业监管模式,包括美联储(Federal Reserve),证监会(Securities and Exchange Commission)和商品期货交易委员会(Commodity Futures Trading Commission)等主要的分业监管机构。[6]上世纪80年代后,美国的金融自由化浪潮兴起,金融创新不断涌现,银行、证券和保险之间的界限日益模糊,极大地改变了金融服务市场的传统构架和面貌,对机构监管模式提出了严重挑战。因此,美国在1999年通过《格莱姆—里奇—布里雷法》(Gramm-Leach-Bliley Act)(以下简称《格莱姆法》)引入功能性金融监管体制。[7]
  然而,功能监管并没有在本质上改变分业监管的格局,仍存在诸多监管不协调问题,并突出反映在2008年金融危机中,故美国于2010年通过《多德弗兰克法》再次改进,设立金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council),以应对“美国金融体系的稳定性问题”。[8]
  (二)统合监管(单一监管)
  统合监管(integrated regulation)将金融行业作为一个整体进行监管,以对应金融市场的混业经营趋势,属于混业监管。在该模式下,只需要设立一个金融监管部门,对于整个金融行业进行监管。英国是第一个尝试建立统合监管模式的国家,2000年通过《金融服务和市场法》将银行业、保险业和证券业的监管统一起来,建立了一个超级的、负责监管英国几乎所有金融行业的金融服务监管局(Financial Services Authority,FSA)。该监管局的监管权限和范围几乎涵盖所有的金融服务行业,既负责“商业行为监管”(conduct of business regulation),即监管金融产品的营销和金融服务的提供,又负责“审慎监管”(prudential regulation),即监管金融机构的安全和稳健。因此,该模式又被称为“统一监管”模式(unified regulation model),“单一监管者”模式(single-regulator model)或“超级监管者”模式(super-regulator model)。[9]需要注意,该监管模式下实际还有一个中央银行,即英格兰银行,但其主要职责限于货币政策,而不对包括银行在内的各种金融机构进行直接监管。[10]
  统合监管模式是对金融行业边界日益模糊的一个直觉反应,其法理逻辑是,既然金融行业的传统边界日益消失,金融监管体制也应相应调整,即建立一个统一的金融监管部门,从而无需纠缠不同金融行业的边界问题。与分业监管模式相比,统合监管模式能够更好地适应现代金融市场发展,特别是在监管结构复杂的金融集团时,能够对金融集团的各个金融分支进行整体的、协调的全面监管。鉴于统合监管模式的上述优势,很多国家和地区,包括德国、日本、韩国、新加坡以及我国台湾地区等,都采用该监管模式。但正如后文讨论,统合监管模式也有重大弊端,充分体现在2008年金融危机时的英国北岩银行(Northern Rock)事件中,并直接促使英国在2013年对其金融监管体制进行重大改革,转而采用“双峰监管”模式。
  (三)“双峰监管”(目标监管)
  “双峰监管”(twin peaks)是指存在两个监管机构,但其职责划分不是基于行业,而是根据监管目标的不同,将金融监管分为商业行为监管和审慎监管,分别实现金融消费者保护和防止金融机构破产的监管目标。因此,“双峰监管”也称为基于目标的监管,简称为目标监管(objectives-based regulation)。[11] “双峰监管”不以金融行业为基础划分监管职责,因此也属于混业监管。就此而言,它与上文提到的英国在2000年采用的统合监管具有相似性,但两者间也有重大差异。统合监管模式下,各分业监管机构主要是形式上合并为一个监管者,比如,我国台湾地区“金融监督管理委员会”下设“银行局、证券期货局和保险局”;新加坡金融管理局也是根据银行、证券和保险分别设立不同的监管单位。“双峰监管”模式下,监管机构分为两个,这是监管理念的本质不同,即监管职责根据监管目标的不同而分离开来。
  “双峰监管”的思想最早由Michael Taylor于1995年提出,[12]澳大利亚于1997年正式采纳实施,成为第一个采用该监管模式的国家。具体而言,澳大利亚建立了一个主要由两家监管部门组成的金融监管体系。一家是澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities and Investments Commission),[13]主要负责监管金融交易行为,维护金融市场的安全,保护金融消费者利益。另一家是澳大利亚审慎监管局(Australian Prudential Regulatory Authority),主要负责金融机构的审慎监管和金融安全。[14]另外,作为央行的澳大利亚储备银行(Reserve Bank of Australia)负责货币政策和金融体系的整体安全,但不承担对个体金融机构的监管职能。[15]因此,澳大利亚的金融监管体制实际上包括三个核心监管部门,故称为“三元结构”的“双峰监管”。
  根据审慎监管部门与中央银行关系的不同,“双峰监管”还有一个变体。澳大利亚之后,荷兰于2002年也采用了“双峰监管”,设立了一个负责行为监管的机构(Autoriteit Financiele Markten,AMF),但与澳大利亚不同的是,没有设立一个单独的审慎监管部门,而是将该职能赋予了荷兰中央银行(De Nederlandsche Bank,DNB)。因此,荷兰的金融监管体制称为“二元结构”的“双峰监管”。荷兰版的“双峰监管”在2013年移植到英国,撤销了FSA,在英格兰银行内部设立审慎监管局(Prudential Regulatory Authority,PRA),负责审慎监管,涵括银行、信用社、保险公司以及大型投资机构等容易引发系统性风险的金融机构监管。同时设立独立于英格兰银行的金融行为监管局(Financial Conduct Authority,FCA),负责对金融机构的行为监管和消费者保护,并对于PRA职责范围之外的其他金融机构进行审慎监管。总之,无论是澳大利亚版的“双峰监管”,还是荷兰版的“双峰监管”,[16]其共同的核心特征都是将金融监管根据监管目标的不同分为行为监管和审慎监管。
  四、金融监管体制设计的理论逻辑
  (一)丁伯根法则:政策目标要有对应的政策工具
  金融监管是对金融风险进行防范的法律化表现,具有其独特的政策目标以及为实现目标而运用的政策工具。金融监管体制的核心在于甄别这些政策目标和工具,并将其进行配对,以提升金融监管的针对性和有效性。诺贝尔经济学奖得主、荷兰经济学家简·丁伯根(Jan Tinbergen)最早提出了将国家经济调节政策的目标和工具联系在一起的法则,称为丁伯根法则(Tinbergen's Rule),认为要实现几种独立的政策目标,就至少需要几种独立、有效的政策工具。[17]质言之,经济调控的政策变量可以分解为目标变量和工具变量,只有当工具变量至少与目标变量相等时,且每种工具对目标的影响相互独立(线性无关),决策者才可能通过对工具的控制和配合达到理想的目标水平。这对设计经济调控政策具有巨大的理论指导意义,可运用到作为经济调控政策的金融监管体制的分析。
  金融监管的本质在于防范金融风险,以保障金融安全,保护金融消费者和促进金融发展。因此,在确定金融监管目标时,需要首先甄别金融风险。2008年全球金融危机后,IMF等国际组织和很多学者对于金融风险有了更全面的认识,将其大致分为四类,包括金融消费者欺诈、金融机构倒闭、金融危机(系统性风险)和经济危机,分别对应的金融监管目标就是金融消费者保护、金融机构稳健、金融体系稳定和经济价格稳定。[18]根据丁伯根法则,为了实现上述四种金融监管目标,必须有至少四种金融监管政策工具,即商业行为监管、微观审慎监管、宏观审慎监管和货币政策。现实中,上述监管政策目标和工具相互联系,同一政策工具对于不同政策目标都有影响,尽管这种联系和影响的程度各不相同。下图展示了金融监管政策目标和工具的关系,每个工具都对应一个直接的政策目标,这是其主要的影响;同时对于其他政策目标也有间接影响,其中实线代表直接影响,而虚线代表间接影响。[19]
  由上可见,金融政策工具对不同的政策目标存在重叠影响,但影响并不完全相同,既有协同效应,也有冲突效应。金融监管体制的重要性就在于如何将监管目标和工具进行匹配并分配给不同的监管部门。根据丁伯根法则,金融监管体制的设计原则应当是,在协同效应为主的情况下,将不同政策目标合并配置给同一个监管部门或关系非常紧密的不同机关,降低监管部门之间的独立性,有利于监管目标与工具之间的协调;而在冲突效应为主的情况下,将不同政策目标分别配置给不同的相互独立的监管部门,提升监管部门之间的独立性,以避免监管目标与工具之间的冲突。
  因此,本节还需要讨论两个问题。第一,具体分析这些监管目标和工具之间的关系,包括协同效应和冲突效应,以及何种效应占主导地位,并据此对于监管目标和工具进行最佳匹配;第二,探讨如何将这些监管目标和工具分配给不同的监管部门,这就需要考虑金融监管的激励和约束,公共选择理论是研究该问题的一个有力工具。
  (二)金融监管目标的相互关系:协同与冲突
  1.行为监管与审慎监管:冲突效应决定二者需要分离
  就行为监管与审慎监管而言,虽存在一定的协同效应,但二者的冲突效应更大。在协同效应方面,行为监管的直接政策目标是保障金融机构公平对待投资者,要求金融机构的行为符合相关法律,这在规范金融机构行为的同时也间接保护了金融机构的安全。反过来,审慎监管特别是微观审慎监管旨在保证金融机构安全,也可以间接影响金融消费者的保护。“覆巢之下无完卵”,如果金融机构倒闭,投资者也必将受损。在冲突效应方面,行为监管与审慎监管针对的金融风险性质不同,需要采取不同的监管方式,若将其悉数置于一个监管部门可能难以协调,当出现内部冲突时更是顾此失彼。行为监管部门与审慎监管部门在工作理念和工作方式方面都存在重大差异,前者主要是保护金融消费者,关注金融商业行为的合法性,后者主要是保证金融机构的稳健,关注资本充足率等经济指标。[20]这意味着行为监管人员和审慎监管人员需要不同的监管思维和专业训练。现实中,行为监管人员通常来自法律界,而审慎监管者具有经济学背景。更重要的是,行为监管与审慎监管的不同监管目标在有些情况下难以调和。譬如,在一家金融机构出现问题时,行为监管部门可能要求该金融机构立即全面地披露有关信息,以保护金融消费者,而审慎监管部门可能更关注这样做是否会加剧问题,增加其破产的风险。因此,如果将二者监管权力授予同一家监管部门,可能在监管优先选择等问题上出现竞争和冲突。
  行为监管与审慎监管的冲突问题在2008年的全球金融危机中暴露无遗,并造成了严重后果。2008年2月,英国北岩银行受到美国次贷危机的影响而经营困难,最后被政府接管。英国政府在危机后发布的白皮书中认为,FSA“过于关注银行业的商业行为监管,而忽视了银行机构的审慎监管”。[21]FSA事后也坦承,商业行为监管与审慎监管之间失去了平衡而偏向前者,时任主席Turner爵士在英国上议院作证时认为FSA确实存在以牺牲审慎监管为代价而加强商业行为监管的问题。[22]
  2.货币政策与宏观审慎:协同效应必须重视
  货币政策和宏观审慎的关系是近年来金融监管理论的一个新课题,政策目标上,前者主要是保证物价稳定,后者是金融稳定。一方面,两个目标彼此分离,譬如,即使物价稳定,也不等同于金融稳定,实体经济的物价没有变化的情况下,金融资产价格可能波动很大。但另一方面,二者具有明显的协同效应,市场价格稳定与金融体系稳定都会影响到经济的整体稳定和增长,二者都可进行逆周期调节,防控总量风险,具有宏观管理的属性。
  传统上认为货币政策属于中央银行的金融调控领域而不是金融监管领域,但2008年全球金融危机显示了货币政策与金融宏观审慎监管之间的紧密关系。危机之前,美联储多年实行的低利率政策虽然促进了实体经济的稳定增长,却同时促使盲目投资和过度投机,推高了金融资产价格,最终导致金融市场的系统性风险。反思这次危机,我们重新认识了货币政策和宏观审慎的关系。具言之,货币政策工具用以实现价格稳定目标,关注整体经济的运行状况,能够抑制金融资产价格泡沫,从而有利于金融市场的稳定;金融宏观审慎监管主要针对金融体系,旨在维护金融稳定,包括避免金融资产泡沫,从而防止其造成实体经济的通货膨胀,故对于物价稳定也有间接影响。[23]
  因此,在设计金融监管体制时,应当充分认识到货币政策与宏观审慎的协同效应,让二者成为防控系统性风险的双支柱。负责货币政策的机构与负责宏观审慎的机构应当有非常紧密的联系,甚至是同一个机构,即中央银行。这有利于建立和协调包含货币政策和宏观审慎政策的双支柱调控框架,从而将货币政策的影响纳入金融监管的视野,增强金融监管机构避免发生系统性风险的能力。
  3.微观审慎与宏观审慎:联系紧密但有重大差异
  审慎监管可分为微观审慎和宏观审慎,前者主要保证金融机构的个体安全,后者保证金融体系的整体安全。二者间既有紧密联系也有重大区别。2008年金融危机前,审慎监管主要体现为微观审慎监管,关注金融机构的资本水平、拨备和杠杆率等指标,认为只要个体金融机构安全,就意味着整个金融系统安全。但金融危机表明存在“合成性谬误”问题,即虽然从个体角度看金融机构都资本充足,但实际上有共同的风险敞口,从而产生外部性和相互依赖性。当出现某些触发事件时,可能引发恐慌情绪和羊群效应,相互踩踏竞相出逃,最终导致系统性风险甚至金融危机。[24]因此,审慎监管如何在微观和宏观两个层面上相互配合以维护金融稳定,对金融监管体制的设计具有重大意义。
  2008年金融危机的一个重大教训就是人们认识到了维护金融稳定、防范系统性风险的重要性和复杂度。为实现金融稳定目标,不但要有微观审慎监管,还要有宏观审慎监管。与微观审慎相比,宏观审慎的历史要短得多。虽然宏观审慎在1970年代末就已提出,并反映在一些国家的金融监管措施中,但长期以来并没有得到应有的关注,甚至被认为是微观审慎的一个宏观视角而已。直到2008年金融危机之后,宏观审慎才得到广泛重视,深入探讨其监管定位和工具,并反思其与微观审慎等其他金融监管政策的关系。[25]
  从政策工具

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}[荷]简·丁伯根:《经济政策:原理与设计》,张幼文译,商务印书馆1988年版。
  {2}[美]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场与国家》,平新乔、莫扶民译,北京经济学院出版社1998年版。
  {3}廖凡:“竞争、冲突与协调——金融混业监管模式的选择”,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期。
  {4} John C.Coffee, Jr.,“The Political Economy of Dodd-Frank: Why Financial Reform Tends to Be Frustrated and Systematic Risk Perpetuated”, Cornell Law Review, Vol.97, No.5(2012).
  {5} Robin Hui Huang and Dirk Schoenmaker, Institutional Structure of Financial Regulation: Fundamental Theories and International Experiences, London: Routledge, 2015.
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