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【期刊名称】 《法学家》
检察机关批捕权配置的三种模式
【作者】 聂友伦
【作者单位】 中国人民大学法学院{博士研究生}、加州大学伯克利分校法学院{访问学者}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 审查批捕;内设机构;侦查监督;捕诉合一;批捕独立
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 43
【摘要】 审查批捕的功能发挥很大程度上与检察机关批捕权的配置相关。随着检察内设机构改革与地方试点探索的发展,我国检察机关批捕权配置逐渐形成了三种模式。其中,侦查监督模式为检察内部分权制约的结果,但为保障案件质量,该模式下的批捕权被用作了控制侦查的手段;捕诉合一模式则是上述分权的反向操作,通过审查批捕与公诉的集权,试图解决侦查监督模式侦查控制失灵、办案效率低下等问题;批捕独立模式更多关注逮捕必要性审查之实现,通过内部机构的单独设置,保证审查主体的中立与超然,以实现审查批捕人权保障的法治功能。通过分析其生成脉络与理论基础,可总结出一些检察机关批捕权配置应遵循的基本规律,并以此得出模式选择的应然结论。
【全文】法宝引证码CLI.A.1263383    
  一、引言
  逮捕,作为刑事诉讼中较长时间剥夺被追诉人人身自由的一项强制措施,应当由独立于侦查机关的司法机关审查决定。逮捕审查之意义,在于通过犯罪事实、案件证据以及社会危险性之审查,判断犯罪嫌疑人是否有逮捕必要,以实现追诉犯罪与人权保障的价值平衡。整体上看,在我国审前羁押率仍处高位的现状下,[1]作为逮捕控制机制,检察机关的审查批捕职能对减少逮捕适用、提高逮捕质量殊为重要。然而,司法实践却呈现出惊人的态势——仅2017年,全国检察机关批准逮捕的人数达到了近107万,为历年峰值,较2016年的近83万上升了28.9%。[2]
  批捕数激增在理论上可能是一个严重的问题,实践中则似乎并非如此。理论层面,审查批捕之功能仅为防止不必要的羁押,如此,批捕数升高即某种程度上反映了控制机制失灵;而实践中,审查批捕之任务则远非单纯的必要性审查,还包括侦查监督、侦查引导、侦查质量把关等一系列“侦查控制”功能,这使得无法仅以“必要性审查”的效果评判审查批捕实效如何。然而,这种实践不禁引起疑问,审查批捕应承担侦查控制功能吗?或者寻根究底,审查批捕应当发挥何种作用?
  事实上,审查批捕的功能发挥很大程度上与批捕权的配置相关,相异的配置模式有着取向不同的价值基础,其所发挥的作用与功能预设亦大相径庭。由于宪法与法律仅宏观上将批捕权赋予检察机关,而微观层面的权力配置一直游离于“法外”,被普遍视为检察机关内部政策性调整的范畴,而这种调整又随着政策的变化而频频发生。自1954年《人民检察院组织法》颁布至今,批捕权的配置模式已发生数度重要变化。以最高人民检察院为例,在检察机关建制初期,审查批捕与审查起诉、申诉控告、监所检察的职能归于侦查监督厅,属侦查监督的职权范围;[3] 1979年,审查批捕与审查起诉、侦查监督、刑事审判监督职能调整由刑事检察厅负责;[4]刑事检察厅于1999年裂变为审查批捕厅和审查起诉厅,在2000年前后的机构改革中,前者改名为侦查监督厅,后者改名为公诉厅(2001年);[5]到了2019年,内设机构又大致调回1979年模式,侦查监督与公诉职能合并至以案件类型划分的四个检察厅行使。[6]由一个部门或一个检察官承担数项不同的检察职能,必然将使这些职能之间产生相互作用,如检察官既负责批捕又负责公诉,难免其在审查批捕时会考虑到对公诉的影响,质言之,不同的内设机构设置将直接导致职权运行方式、运行效果方面产生差异。[7]
  我国检察机关批捕权之配置,虽经数十年的发展与调试,但始终未能形成一套固定或成体系的标准模式;改革试点看起来五花八门,但本质仍未超出批捕、起诉、监督三项职能排列组合的范畴。以最高人民检察院内设机构变迁史以及地方检察院从未间断的内部体制改革为分析样本,本文认为,检察机关的批捕权存在三种典型的配置模式:一为侦查监督模式,即审查批捕由侦查监督部门负责,即,该部门既负责审查批捕,同时执行对侦查的监督,这是此前一段时期的“正统”模式;二为捕诉合一模式,即将审查批捕与公诉配置于同一部门,较普遍的做法是由一名检察官或一个办案组负责办理一件案件,审查批捕后接续进行公诉审查,典型的实践样本包括吉林全省以及上海、北京、湖北、贵州部分检察院;三为批捕独立模式,即设置独立的审查批捕部门,专司强制措施审查,不承担审查起诉、侦查监督等其他职能,相关试点样本包括2010年后实行“诉讼职能与诉讼监督职能适当分离”的湖北部分检察机关以及近期曾推进“强制措施审查职能优化配置”的北京部分检察机关。
  本文拟通过对上述三种典型模式进行尽量全面的描述,分析其生成脉络、理论基础,就其理论与实践中的问题加以阐释,以期归纳出一些适用于检察机关批捕权配置的基本规律,并基于此推导模式选择的应然结论。
  二、侦查监督模式
  2000年最高人民检察院的内设机构改革将审查批捕划归侦查监督厅,随后,各地检察机关普遍按改革要求对刑事检察部门予以拆分,并设置侦查监督部门,由其负责审查批捕、立案监督与侦查活动监督。在这种内部体制下,检察机关提出了“以审查逮捕为主体,以立案监督和侦查活动监督为两翼”的工作格局,[8]要求侦监部门将审查批捕作为工作重点,兼顾两类侦查监督。由侦监部门进行审查批捕,其体制设置与工作格局形成了一种独特的、以侦查质量为中心的批捕权配置模式,本文将其称为“侦查监督模式”。
  (一)侦查监督模式的生成逻辑
  自我国检察系统建立以来,虽然其内设机构设置经历了剧烈变化,各项检察职能随着相应内设机构分分合合,但在这段历史变迁中,审查批捕与侦查监督这两项职能却一直紧密相连,由同一部门行使。尽管侦查监督模式的正当性要素仍需深入研究,但从制度发展史的角度审视,其最初确立的历史原因则相当明确。新中国检察制度初创时,直接参照了苏联式“法律监督机关”的定位,[9]除侦查、公诉外的检察职能皆以“监督”表示,其中因审查批捕、审查起诉与侦查直接相关,行使审查权可视为对侦查的监督,故两类审查职能皆被定位于“侦查监督”之范畴。[10]随着法制建设与实践的发展,原本苏联气息浓重的检察制度逐渐被内化而富有“中国特色”,但检察机关作为法律监督机关的定位却未因此动摇,现实中一直存在将所有检察职能都纳入监督范畴,将所有检察权皆视作监督权的学说或倾向。[11]
  在“法律监督教义学”的语境中,职务犯罪侦查乃“职务犯罪监督”[12],起诉抗诉乃审判监督,[13]甚至司法解释也被视为一类法律监督。[14]因审查批捕处于侦查阶段,则被直接归入侦查监督。基于这种认识,学者对审查批捕的侦查监督属性予以了论证:其一,审查批捕的内容包括侦查证据、侦查活动、逮捕必要性等,这些都体现了对侦查的监督;其二,从侦查机关的角度,批捕的功能可视为放行、引导、叫停与纠错,这反映了对侦查的监督价值;其三,批捕的作用在于控制逮捕,实质即为对侦查机关强制措施实施权的监督。[15]质言之,侦查监督模式之所以形式合理,乃因批捕本身就是侦查监督的应有内涵,但这种“法律监督教义学”在学术讨论中的问题却显而易见。[16]
  即使跳出言必称法律监督的话语体系,将审查批捕作为监督之外的“裁断权”[17]或“司法权”[18],侦查监督模式在实然面仍具某种“相对合理性”。甚至可以说,将侦查监督与审查批捕“职能捆绑”,乃现行司法体制与诉讼制度下不得已的选择。
  首先,检察机关办理刑事案件,重点在于实现有效追诉,须以良好的侦查质量为基础。《宪法》第140条规定,“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”。所谓“有效执行法律”主要意指“保证刑法的正确实施”,亦即有效“惩罚犯罪”,此为《刑事诉讼法》第1条所明确。检察机关执行法律的主要目的乃保障追诉活动顺利进行,这既是“主责主业”的要求,也是其“立命之本”。[19]有效追诉取决于侦查质量——只有查明的案件事实、获取的案件证据符合起诉的法定标准,刑法实施才可能实现。
  其次,为保障侦查质量符合起诉标准,检察机关就必须找到控制侦查的有效措施。囿于诉讼阶段的分隔,事后的审查起诉虽能“把关”侦查质量,但因时过境迁,此时要求侦查机关补查、补证,已难以有效提高侦查质量。正因如此,诉讼制度应保证检察机关有权在侦查阶段介入案件,引导侦查依起诉标准收集证据,并防止与排除因非法取证等影响侦查质量的因素。
  再次,引导侦查被普遍认为属侦查监督范畴,[20]但仅依靠相关侦监机制,根本无法实现控制侦查之目的。其一,侦查监督缺少了解侦查信息的途径,虽然法律赋予检察机关如对非法取证的提出纠正意见、应当立案而不立案的通知立案等权力,但因诉讼阶段封闭,侦监人员难以知晓立案与侦查活动的具体情况,从而出现“有权不知使”的局面;[21]其二,监督手段效力不足,使得侦查机关面对如“纠正违法意见书”“检察建议书”等监督文书时完全可以置之不理,而检察机关对此亦无制裁措施。[22]
  最后,鉴于上述措施的无效性,控制侦查之任务“自生自发”转向了另一权能,即审查批捕。审查批捕位于侦查阶段,通常是检察介入侦查的唯一法定事由,这为分隔的诉讼阶段打开了缺口。就检察机关言,经由逮捕审查得自然实现对侦查信息的知悉,从而解决了侦查监督的前提问题;逮捕条件所含“证据要件”,即“有证据证明有犯罪事实”又恰好可作为对案件进行实体审查的依据。对于公安机关,逮捕的长期人身自由剥夺性质使其可将之作为固定口供、防止逃跑、深挖余罪的工具,对执行侦查的意义重大;同时,对“刑拘转捕率”等批捕指标的内部考核,亦促使其追求批捕之结果。侦监部门行使的批捕权直接控制公安机关的逮捕申请,检察对侦查的制约效应因此形成——审查批捕时检察机关提出的纠违与补证要求有批捕权背书,侦查机关若不执行可能将招致不捕的后果,从而影响案件侦查与侦查人员自身的考核。[23]
  综上,为了实现控制侦查质量之目的,侦查监督就必须嵌入审查批捕中,形成所谓“一体两翼”的工作格局;而逮捕审查的功能也已部分脱离“必要性审查”的范畴,变为控制侦查的工具。至此,“以侦查质量为中心”的侦查监督模式形成,并成为了较长一段时期内最为普遍的批捕权配置模式。
  (二)侦查监督模式的理论缺陷
  就理论基础而言,侦查监督模式虽然给审查批捕贴上侦监的标签,但批捕着实难以被解释为一种“监督”职能。监督,意为“监视”“督促”,其以存在监督对象为前提,而刑事诉讼中的监督对象一定是某些具体的诉讼行为。如果把监督作广义的、扩大化的理解,它就不再是一个法律概念了。[24]批捕的监督对象为何?形式上看,似乎就是“公安机关提请批准逮捕”,但“提请”本身未产生任何实体效果,而程序效果也仅为开启审查而已,这种“取效行为”如何得以监督?以实质论之,审查批捕生成的法律效果为“批准逮捕”或“不批准逮捕”,该“予效行为”的主体乃检察机关本身,若以之为监督对象必将造成监督者与被监督者界限不分之矛盾。总之,审查批捕不应归于侦查监督范畴,至多只是实现侦查监督的一种方式而已。
  其实,职能的称谓并不重要,关键在于其是否发挥了应有的法治功能。审查批捕的法治功能,从《宪法》第37条“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕”的条文定位与表述看,属“公民的人身自由不受侵犯”之范畴,结合逮捕“保障诉讼顺利进行”的制度目的,该功能即为实现“控制犯罪与保障人权的平衡”。[25]申言之,审查批捕应当贯彻“少捕、慎捕”原则,集中于逮捕必要性之审查,对没有证据证明存在再犯新罪、毁灭证据、打击被害人、逃跑、自杀等社会危险性的,一概不适用逮捕措施。[26]遗憾的是,侦查监督模式下,审查批捕已完全变成了检察机关与侦查机关博弈、实现侦查质量控制的工具,其作为人权保障机制的独立价值难以实现。
  实然层面的侦查监督模式以批捕控制侦查,由此造成了审查批捕实体化与构罪即捕的问题。对侦查质量低的案件,检察机关以不批捕迫使侦查机关按其要求补查补证,而对侦查质量高的案件,则以批准逮捕为“奖励”。这就导致了逮捕审查的实体化,即审查的全部重心被置于侦查质量之查探:只要达到事实基本清楚、证据基本充分的标准,检察机关就有必要给与侦查机关批准逮捕的“对价”;若事实未查清或某关键证据缺失,检察机关则会以不批捕为“令箭”要求侦查机关继续侦查。同时,“实体化”在实践中体现为“审批化”之样态——只要满足证据条件,侦查机关就应当获得批捕的结果。于是,构罪即捕的局面出现了。与其说构罪即捕是检察机关的审查不深入、不审慎所致,毋宁说这就是批捕控制侦查的必然后果——如果“构罪”仍不逮捕,上述侦查质量控制机制便将遽然瓦解。
  应然层面的审查批捕乃一种司法审查,应由中立的司法人员通过判断被审查者是否具备逮捕条件来决定。[27]由于逮捕条件的证明仅为自由证明,尤其就社会危险性条件而言,裁量空间较大,因此审查主体必须秉持客观、中立之立场,否则就会导致逮捕权滥用。一旦审查批捕被附加侦查控制的功能,审查者便通过“侦查引导”实际参与了侦查活动,不但中立立场将荡然无存,而且逮捕对侦查的便利也将默化为对检察机关的便利,致使审查者亦具强烈的逮捕倾向。这种检察引导,类似于教唆犯的犯罪实行,实质早已属于侦查范畴,再令其审查批捕,必将造成“既为运动员,又为裁判员”之矛盾。明白地说,只要审查批捕承担了侦查控制的功能,逮捕在必要性层面的审查、审查批捕对人权保障的价值就无法成为现实,这也是侦查监督模式的命门所在。
  (三)侦查监督模式的实践问题
  侦查监督模式虽已偏离羁押审查国际准则的要求,使审查批捕基本丧失了其独立的法治功能与程序价值,但至少其看似“合于实践”,有利于检察机关控制侦查活动、提高案件质量,从而实现“诉得出、判得下”的工作要求。然而,对司法实践略加考察,便能发现这种批捕权配置模式不论对侦监还是公诉皆存在一定负面影响。
  其一,就侦监工作而言,侦查监督模式造成的突出矛盾既在于审查批捕的时间限制与实体审查,也在于审查批捕的案件范围与侦查质量控制之间。刑事诉讼法为审查批捕设定的时限为七日。审查人员往往抱怨审查时间不足,案件审查无法全面深入;[28]而学界则普遍认为审查时间过长,并列举各国羁押听证耗时予以论证。[29]这种偏差肇因于对逮捕审查内容的不同认识:学者认为审查批捕的核心在于逮捕必要性,即犯罪嫌疑人社会危险性程度之判断;[30]而侦查监督模式则要求对案件事实、证据情况等实体事项进行全面审查,以确保案件的侦查质量。较之内容同为实体审查的审查起诉,其期限最长可达一个半月,而审查批捕却限时七天,这显然不太够用。另外,以批捕控制侦查,必然将面临着控制范围不足的缺陷。当然,对提请批捕的案件,检察机关可以审查发现侦查之问题,以侦查提纲等方式进行引导与控制;但若案件未提请批捕(如直接决定监视居住),上述批捕权监督、引导、控制侦查的效应即无法实现,此类案件侦查也就事实上处于缺乏监督的状态,这既不利于检察监督全面展开,也难以促进侦查活动的规范化。
  其二,就公诉工作而言,在侦查监督模式下,审查批捕部门很难以公诉标准进行侦查质量把关与有效控制,从而无法助力公诉部门实现“进一步提高公诉质量”[31]之目的。一方面,由于逮捕与起诉的证据标准不同,使一些案件虽已批捕但侦查质量仍未达到起诉要求;另一方面,因侦监人员不一定了解公诉标准,即使向侦查机关提出补证意见,往往也不得要领,与公诉的要求存在差距。[32]对于侦查机关,只要已经破案、犯罪嫌疑人已被逮捕、检察机关不发出纠正违法通知书,侦查活动就算成功,捕后的侦查引导往往沦为摆设。[33]由于负责审查批捕与审查起诉的检察官并非同一人,若逮捕申请被批准,侦监部门的意见大可不必理睬,甚至若不将其收入侦查卷宗,至审查起诉阶段,公诉人员根本无从知悉,更谈不上针对性的审查与纠正。[34]
  其三,侦查监督模式的运行效率也为实务人员所诟病。在该模式下,侦监部门在批捕阶段需对证据进行审查、整理、分析,对案件事实进行核对和认定,之后制作规范的审查逮捕意见书列明案件情况;至审查起诉阶段,公诉部门承办人又要重新熟悉案件,这基本等于重复劳动,浪费了办案的人力资源与时间资源。[35]同时,由于案件侦查质量无法保证,审查起诉部门对一些案件只好退回补充侦查,又进一步损害了司法效率。[36]
  侦查质量最终应由审查起诉部门检验,既然审查批捕的主要功能已被实际设定为确保侦查质量,那么为何不直接由公诉部门负责审查批捕呢?如此一来,侦查质量可得保障,侦查监督也能有效发挥作用,办案效率亦得提高——看似“三全”的改革方案呼之欲出,此即为批捕权配置的捕诉合一模式。
  三、捕诉合一模式
  (一)捕诉合一模式的复兴
  虽然关于“捕诉合一”的讨论近期突然兴起,但“捕诉合一”并非新生概念,回看上文关于检察机关内设机构的历史沿革即可发现,在1999年刑事检察厅分立前,批捕权配置一直采取的是捕诉合一模式。[37]为何捕诉合一模式在式微十余年之后又呈复兴态势,从一个历史的角度梳理其演进逻辑与反复过程,对研究思路的理清当有裨益。
  1999年的“捕诉分离”改革,肇因于理论界展开的一场关于检察机关、检察权性质以及检察分权的讨论。[38]检察机关彼时具有职务犯罪侦查权、逮捕决定权、公诉权以及复杂多元的诉讼监督权,在公、检、法三机关中最为强势。特别是职务犯罪案件,立案、侦查、逮捕、起诉全部集于检察机关,公安机关与法院根本无法制约,外部监督机制几乎不存在。对此般集中、封闭且强势的权力,各方提出的改革意见莫过于分权制约。为防止可能的外部分权,检察机关沿袭了“加强内部制约”的改革路径,[39]其中最重要的措施即“建立审查逮捕和审查起诉之间的互相制约机制”,[40]分离审查批捕与公诉职能,并形成了批捕权配置的侦查监督模式。
  然而,在以追诉为核心的检察办案活动中,侦查监督模式所表现出的质量控制失灵、侦查监督不力、办案效率低下等缺陷无疑令下级检察机关难以忍受,案多人少矛盾突出的地区尤其如此。虽然2000年8月全国检察机关公诉改革工作会议提出不再进行“捕诉合一”改革试点,但为解决办案的现实问题,一些地方试点仍维持了下来。例如,深圳市检察院2000年1月开始推行“捕诉合一”试点,将原起诉一处、起诉二处、批捕处改为三个刑检处,以“批捕起诉职能集中行使”的方式办理刑事案件。[41]从办案质效来看,2000年至2005年,深圳检察系统“以12%的人员增长,保质保量地消化了190%的案件增长”,不起诉率与无罪判决率逐年下降,与1999年同比下降一半以上。[42]但出于人员条件、配套机制等原因,这些试点最终“无疾而终”,各地批捕和起诉部门又回到了分立状态。[43]
  直到近年,借司法体制改革的东风,捕诉合一模式重回历史舞台。[44]司法体制改革提出了检察机关“去行政化”的要求,其大体思路为减少层级设置,实现检察业务扁平化管理,还权于办案人员,落实“谁办案、谁负责”的责任制度。[45]扁平化管理,容易直接导出精简内设机构之意涵,成为所谓“大部制改革”的基础,而“大部制改革”首当其冲便是将原本合一的审查批捕与公诉重新合并。代表性方案,如吉林将侦查监督与公诉部门合并为刑事检察部,湖北部分基层院将侦查监督中的批捕职能归入公诉部门成立批捕公诉部,广东一些基层院成立了负责批捕与公诉的刑事犯罪检控局,等等。[46]
  表面上看,捕诉合一模式的复兴似乎只是“世易时移”下检察机关面对办案压力、责任制要求推出的应对举措,但宏观面上,“捕诉合一”更可视为检察机关重建权力体系、维持政治地位的救急方案。经由以审判为中心的诉讼制度改革、公安机关机构与办案模式改革,审判机关、侦查机关的办案权力得到了进一步强化,而检察机关权力却因监察改革而被削弱,这与二十年前的情形形成了鲜明的对比。为了维持检察机关与侦查机关、审判机关的平等地位,检察机关此时的改革选择恰好与彼时反向:要么增加权力内容,要么减少内部掣肘、避免权力碎片化、提高行权强度。短时间内,可行的选项只有后者,于是,集中办案力量,重回捕诉合一模式,成为了时下检察改革的理性选择。
  (二)捕诉合一模式的实践效果
  捕诉合一模式的实践效果体现为办案质效的提高,其通过对侦查质量的有效控制与减少重复的实体审查实现。侦查质量的控制手段有二,其一为审查批捕,即“以批捕为胡萝卜、以不批捕为大棒”,辅以侦查提纲引导与监督侦查活动,其二为审查起诉,即在审查中以退回补侦的方式达成。侦查监督模式中,因审查批捕与审查起诉的主体分离,既难统一证据标准的把握尺度,也无法对侦

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}李心鉴:《刑事诉讼构造论》,中国政法大学出版社1992年版。
  {2}朱孝清:“中国检察制度的几个问题”,《中国法学》2007年第2期。
  {3}邓思清:“检察权内部配置与检察机关内设机构改革”,《国家检察官学院学报》2013年第2期。
  {4}孙谦主编:《人民检察制度的历史变迁》,中国检察出版社2014年版。
  {5}龙宗智:“检察机关内部机构及功能设置研究”,《法学家》2018年第1期。
  {6}张建伟:“‘捕诉合一’的改革是一项危险的抉择?——检察机关‘捕诉合一’之利弊分析”,《中国刑事法杂志》2018年第4期。
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