查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
检察公益诉讼的司法实践与理论探索
【英文标题】 The Judicial Practice and Theoretical Exploration of Public Interest Litigation Brought by Procuratonal Organs
【作者】 刘艺【作者单位】 西南政法大学行政法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 全国人大常委会;公益诉讼人;检察公益诉讼;行政公益诉讼;利益格局
【文章编码】 1004-9428(2017)02-0003-16【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 3
【摘要】

检察机关保护公益的实践探索经历了以原告身份代表国家提起民事诉讼、督促责任主体提起诉讼以及检察机关提起公益诉讼三个阶段。由检察机关提起公益诉讼既是长期司法实践探索的进化版,也是基于中国国情的独特选择。这项制度在当下具有本土成长条件和现实需求。检察公益诉讼试点开展一年多来,取得了良好的政治、社会和法律效果。新阶段的探索已经建构了检察公益诉讼的基本制度框架,并在检察机关的诉讼地位、监督对象的认定标准、起诉条件与举证责任、诉讼请求与判决类型、诉讼程序等方面有突破性的进展,但仍需完善行政公益诉讼附带民事公益诉讼机制、刑事附带民事公益诉讼机制及行政执法与刑事司法的衔接等问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225089    
  【编者按】2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。目前,该项试点工作已经进入尾声。本刊特邀请部分专家学者深入探讨检察机关提起公益诉讼的相关理论及实践问题,总结试点工作经验,为进一步立法做相关准备。
  2014年10月23日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。[1]7月2日,最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》[2](以下简称《试点方案》)。自此,检察机关作为“国家力量”登上了公益诉讼的舞台,我国公益诉讼的探索进入了一个新的发展阶段。检察公益诉讼试点[3]之初遭到了实务界和学术界部分人士的质疑,然而百川赴海并非无痕可寻,而且授权试点本身就蕴含着探索尝试的意味。这一探索是基于我国国情的独特选择[4],正确认识检察公益诉讼制度必须要有本土意识、整体观念并对之进行历史评价。
  一、检察公益诉讼司法实践的探索历程
  全国人大常委会授权试点的开展并非检察公益诉讼制度探索的起点,而是一个新的发展阶段。早在上世纪90年代,检察公益诉讼就已经有了相应的司法实践。从某种程度上来说,在我国公共利益保护机制匮乏的情况下,检察机关担负起了“公益守护人”的角色。这一司法实践探索历程大致可分为三个阶段:
  (一)第一阶段:以原告身份代表国家提起民事诉讼
  20世纪80年代末期,我国经济面临制度性的发展困境。1993年中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出经济体制改革总体方针是“转换国有企业经营机制,建立现代企业制度”,俗称“抓大放小”,即大中型国有企业推行现代企业制度,明晰产权;一般小型国有企业,有的可以实行承包经营、租赁经营,有的可以改组为股份合作制,也可以出售给集体或个人。出售企业和股权的收入,由国家转投于急需发展的产业。[5]在这一改革方针的指引下,大批中小型企业退出国有体制,转变为非国有经济。短短几年的时间里,非国有经济在我国经济中的产出比重、就业比重和纳税比重快速增长。与此同时,企业改制中也出现了大量国有资产被廉价变卖导致国家利益受损的问题。河南方城县独树镇工商所就将价值六万余元的门面房以两万元的价格卖给私人,检察院接到举报后从职务犯罪侦查的角度进行调查,发现贱卖行为不构成犯罪,但是如何防止行政机关低价变卖国家资产是摆在检察院面前的难题。由此,检察机关进行制度创新,以原告身份提起民事诉讼,要求法院认定转让的民事行为无效。法院经过审查作出了认定合同无效的判决。[6]检察机关这一尝试产生了良好的社会效果,获得各方支持。据统计,从1997年到2004年,南阳市提起这类案件有79起,涉及国有资产流失案件56起,环境污染案件12起,垄断案件9起。[7]之后,河南省将方城县检察院的经验进行推广,在全省共提起了500多起类似案件,有效防止了两亿七千余万的国有资产流失。[8]当时,该类诉讼并不称为民事公益诉讼,而是检察院直接以原告身份提起的民事诉讼,目的是监督行政机关依法行使职权,防止国有资产流失。
  (二)第二阶段:民事诉讼原告身份被终止,探索督促起诉制度
  “方城经验”逐渐在全国检察系统推广,但2004年最高人民法院在《关于恩施市人民检察院诉求张苏文返还国有财产一案的复函》中却叫停了检察院以原告身份提起民事诉讼的尝试。张苏文案的案情是:湖北恩施市检察院接到举报,恩施市一家国有石油公司经理张苏文租赁了该公司的加油站,侵占了一百多万元的国有资产。检察院在多次督促该石油公司提起诉讼主张权利未果的情况下,于2001年11月26日以原告身份起诉张苏文。湖南省高级人民法院针对检察机关是否有原告资格的问题请示最高人民法院,最高人民法院在张苏文案复函中指出“检察院以保护国有资产和公共利益为由,以原告身份代表国家提起民事诉讼,没有法律依据,此案不应受理,如已受理,裁定驳回起诉。”[9]最高人民检察院随后出台《关于严格依法履行法律监督职责推进检察改革若干问题的通知》,明确规定“检察机关不得对民事行政纠纷案件提起诉讼。近年来一些地方检察机关试行了提起民事行政诉讼,鉴于这一做法没有法律依据,尚需进一步研究、探索,今后,未经最高人民检察院批准,不得再行试点”。[10]
  然而,国有资产流失、公共利益受损的现实问题依然严峻,检察院在履行职责中仍然不断发现线索。为了解决实际问题,检察机关转而通过刑事附带民事诉讼的方式保护国家利益和社会公共利益。如河南省2008年以来提起起诉方式办理的案件共113件,有104件是刑事附带民事诉讼案件。其次,是探索建立督促起诉制度。所谓民事督促起诉是指针对正在流失或即将流失的国有资产,监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责,检察机关以监督者的身份,督促有关监管部门履行其职责,依法提起民事诉讼,保护国家和社会公共利益的一种机制。[11]从当前的视角反观之,学界对民事督促起诉制度在监督行为的属性、监督对象的认定、监督客体的性质以及监督方式的认知上均存有误解。因为民事督促起诉的对象是对国家利益和社会公共利益负有保护职责的行政机关或者国有单位(包括国有公司、国有企业事业单位和公共团体)。这些主体签订的合同多为公法合同,比如国有资产产权出让合同、国有土地出让合同、土地征收补偿协议、公共工程建设施工合同等。即使在民事合同中这些公法主体也应受行政法规范的调整。所谓的“民事”督促起诉制度是在宪法监督缺位,没有确立公法规范与原则具有统领地位的时代,简单地将法律监督行为归为民事法律行为,最终却将国家利益和社会公共利益的司法保护机制引向了错误方向。[12]
  (三)新阶段:探索建立检察机关提起公益诉讼制度
  伴随我国经济的迅速发展,国家利益和社会公共利益易受侵害的状况并没有得到根本改观,反而愈演愈烈。随着法治国建设和司法改革的不断深化,实务部门对于检察权的法律监督属性、监督对象、监督客体以及监督手段有了更为明确、深刻的认知。因此,在司法实践经验积累的基础上,重新反思与构建我国的检察公益保护机制尤为必要。
  在2005年至2009年期间人民检察院向人民法院提起了3起行政(公益)诉讼案件。[13]其中1起是要求环境保护机关履行监管职责的案件(该案在法院受理后中止诉讼),另外2起是检察机关针对房产登记中行政违法行为提起的行政诉讼(案件经法院判决,检察机关胜诉)。其次,针对保护生态环境乏力的困境,最高人民法院着手推动环境资源专门审判机关建设[14]。2007年11月10日,贵州省清镇市人民法院设立了专门管辖环境案件的环保法庭。试点一年时间,清镇市[15]人民法院环保法庭受理各类环保案件90件,审结85件;其中刑事65件,民事8件,行政1件,行政非诉案件6件、执行案件10件。[16]其间贵阳市人民检察院首次以原告身份对熊金志、雷章、陈廷雨在水资源保护区内违章修建建筑物提起环境民事公益诉讼。[17]据中华环保联合会统计,我国2000年至2013年环境诉讼案件总计60起,其中近1/3是由检察机关和行政机关作为原告提起的诉讼。[18]2014年十八届四中全会决定公布之后,贵州检察机关先后提起了3件行政公益诉讼案件,分别是金沙县人民检察院诉金沙县环保局案[19]、贵州省黔西县人民检察院诉黔西县林业局案[20]、清镇市检察院诉清镇市城市管理局案[21]。在四中全会决议的背景下,首例检察环境行政公益诉讼案(金沙案)虽以撤诉告终[22],但受理和裁定检察机关提起的公益诉讼案件充分展现了检察机关和审判机关在保护公益方面的积极性。
  十八届四中全会决定提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”时恰逢《行政诉讼法》的修改。行政法学界[23]与最高人民法院、最高人民检察院都主张在新《行政诉讼法》中建立行政公益诉讼制度。但终因种种阻力与分歧,这些建议最终未获立法机关支持。在中央深改小组审议检察机关提起公益诉讼试点方案获得通过的前提下,2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。试点工作的开展把检察公益诉讼制度的探索推向了一个新阶段。这次的改革试点是以政策驱动为原动力,坚持以实际问题为导向,并在全面吸收检察机关长期司法实践探索经验的基础上,对检察公益诉讼制度进行了一次全面的建构。[24]虽然检察机关提起公益诉讼制度只是我国公益诉讼制度中的一部分内容,但是通过检察公益诉讼试点的实践可以积累经验,探索司法保护公益的规律,为进一步完善刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼制度,修改《人民检察院组织法》等基础性法律提供实证素材。快醒醒开学了
  二、检察公益诉讼试点的本土需求与生发条件
  检察公益诉讼的制度设计符合我国的利益格局和“国家—社会”形态,不仅是我国特殊国情下的本土需求,而且现行体制框架已经具备促使其生发的条件,主要体现在以下几个方面:
  (一)我国的利益格局与“国家—社会”形态
  构建具有中国特色的公益诉讼制度,首要的问题就是弄清楚什么是公共利益。不同的公益界定方式决定了不同的公益诉讼制度构建路径。但公益概念无论是在政治还是法律层面都是难以界定的,因而选择通过诉讼保护公益本身就充满不确定性。各国的选择都受不同政治和法律体制、历史传统所限而具有不可复制性。[25]20世纪,法治国家相继建立起形态各异的公益诉讼制度。从诉权角度看,大部分国家都授权政府机关、社会组织或者公民提起行政公益诉讼。一些国家还由检察官代表政府提起民事公益诉讼,但较少有国家由检察机关代表公益直接提起行政诉讼。理解检察公益诉讼需要从国家整体的角度认清我国利益格局和社会形态的特殊性。
  西方的“国家与社会”二元结构中,存在独立于国家的公共空间式的社会形态。[26]当然这种二元结构中社会的独立性也存在差异。[27]如孟德斯鸠支脉认为社会并不具有外在于主体国家的自主性,国家与社会关系的分析主要是基于保护自由和限定政治权力的目的,而洛克支脉则强调以社会的自治为核心,因此社会具有独立于国家的属性。[28]由此,在不同空间中公益的组成和性质也就有所不同。比如法国的客观诉讼就是一种公益诉讼机制。法国人相信由公权力根据作为一个整体的共同体的需求做出的决定就是公益的表现,公益决定的形式就是法律,因此遵守法律就是维护制度公益。这种公益是一种超越于共同体而独立于各个团体以及个人之上的具体利益。[29]客观诉讼保护的是制度所代表的公益。而在英美国家公益格局与界定则不同,他们一般认为并不存在独立于个人利益而存在的公共利益,公共利益就是个人利益之和。[30]在英美国家的政治哲学里,国家和社会是对立的,国家利益与社会利益是不同的利益,由个人利益加总而形成的社会利益当然可以通过个人主义方式来实现公共利益的保护。因此,英美法系国家多样化的诉求和群体基础的问题一定程度阻碍了公共利益的有效规制。[31]所以,在英美国家公益诉讼主体具有明显的多样性,既包括政府、社会组织,也包括普通公民。
  基于不同的政治结构,我国社会公共利益的表现形态有所不同。我国长期遵循“家国一体”的政治结构[32],“社会”被视为异类[33]。直到近代以后,“社会”之说才兴起。[34]我国除了有高度集中与一体化的政治结构之外,还有以公有制为主体的经济结构。因此“国家—社会”的形态异于西方国家。长期以来,国家利益与社会公共利益之间的区分并不明确。从公益的主体来看,既存在由国家独占的公益,如国有土地、自然资源由国家所有的规定;也存在着可归属于特定群体的公共利益,如妇女、儿童、农民工等弱势群体利益,还存在着分散的社会公益,如环境、传统文化遗产、食品药品安全等领域。而法律并未对这些特定群体利益或分散社会公益的存在空间与代表机制进行明确规定,通常由行政机关在履行全面管理职责时予以代表。但随着社会兴起,国家与社会的分野日渐明显之时,不同利益的代表机制应该有所区别并朝多元化方向发展。因此,对于法律明确规定由国家独占的公益[35],应该首先由国家机关作为公益代表机关;而涉及既有公益也有私益的群体性或分散性社会公益领域,应该建构公益保护与私益保护并行不悖的机制。社会公益包括群体性、同类性和分散性的社会公益。群体性与同类性社会公益受到损害时可以由社会组织或公民提起诉讼。而分散性社会公益受到损害时因影响范围广,受损害人数众多,很难找到利益代表者,即便有利益代表者也会出现不愿被搭便车等原因,既无动力也无能力提起诉讼。[36]新《环境保护法》实施后,符合起诉资格的环保社团有近700家,但类似于中华环保联合会这样的组织还是偏少。据统计,2015年全国只有9家环保组织提起了环境公益诉讼。客观的讲,我国社会组织的发育不良,对环境保护的意愿严重滞后。从严格意义上来讲,我国并没有形成典型的市民社会,单靠市民社会内部成员自主交涉或通过社会组织提起公益诉讼的方式无法解决一些深层次的根本性难题。从我国公共利益的保护机制来看,一般由行政机关代表国家利益和社会公共利益履行保护职责,但因行政机关同时又是利益的所有者与管理者,既是参与者又是裁判者,客观上很难充分行使好保障两益的职责。在这种情况下应认同国家对社会的适度干预,也倡导引入新的公权机关提升保护两益的效果。综上可见,与其说检察公益诉讼制度的探索是“挑兵挑将”不如说是被动排除,虽受我国具体国情所限,却是一次自发而生的本土试验。
  (二)法律监督机构的宪法定位与职能回归
  检察机关提起公益诉讼,与检察机关作为法律监督机关的定位密切相关。从宪法史的角度来看,检察机关的法律监督职能之内涵与外延一直处在变动不定之中。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,最高人民检察署的职权是对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。1949年12月20日批准试行的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1951年9月4日公布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》规定检察机关代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼的职责。1949年10月至1954年9月期间,最高检察署实行的是与检察委员会会议相结合的检察长负责制。[37]在十四名检委会成员中,有四名资深的党外人士。他们在保证各项法律、法令和政策决议的贯彻落实方面发挥了重要作用。[38]考虑到新中国建立之初废除了国民党执政时期颁布的全部法律,并没有多少生效的法律可以遵循。因此,检察署的工作重心放在了对公安机关是否严格遵守法律的监督方面。但因建国初期政治形势异常复杂,检察机关对公安机关的监督客观上对国家安全和治安管理工作产生了阻碍,政治效果不佳。[39]1954年《宪法》和《检察院组织法》调整了检察机关属性,检察机关从此成为人民代表制度之下“一府两院”中的一院。检察机关的职能仍然包括最高检察监督职责和代表国家公益参与有关全国社会和人民利益的重要民事案件,删除了对公民违法行为(尚未构成犯罪)的检察监督与检察机关参与行政案件的内容。[40]1958年张鼎丞检察长在第四次全国检察工作会议的总结中对于“检察机关是否参与民事诉讼”的问题,提出“检察机关参与民事诉讼没有必要,因为私与私之间的纠纷,由群众调解和法院判决来处理,毋需检察机关参与;公与公之间的纠纷,主要由党政领导机关根据有关政策和实际情况处理,更不是通过诉讼手段所能解决的”。[41]1958年之后,检察机关介入民事诉讼(包括提起民事公诉和参加民事诉讼)就终止了。[42]1960年11月,最高人民检察院与最高人民法院、公安部开始实行合署办公,检察职能就名存实亡了。[43]1968年检察院被撤销,1975年《宪法》规定由公安机关代行检察职能。1978年《宪法》虽然恢复了检察机关的设置,但检察权的范围主要限定在刑事公诉领域。实际上,受1957年“反右”斗争、“文革”等运动影响,由检察院组织法确立的“最高检察监督”和“一般监督”被打上特殊标签,[44]成为检察机关行使法律监督权的主要桎梏。1979年《人民检察院组织法》5条再次将检察机关的职责限定在刑事领域。[45]之后《民事诉讼法》和《行政诉讼法》虽然都规定了检察机关有权对民事、行政诉讼活动进行监督的职责,但《检察院组织法》第5条一直未作相应修改。
  根据我国现行《宪法》129条的规定,中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关,依法行使法律监督权。无论从法律监督的字面含义还是从实际的法律规定来看,法律监督机关并不是纯粹的刑事法律监督机关,其职能应当也包括民事和行政法律监督。因此,由检察机关代表公益提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,是对1954年宪法确立的法律监督机关职责的回归。从某种程度上讲,检察公益诉讼具有宪法监督之意,由检察机关依法监督行政执法机关是否正确实施法律,是对立法机关监督法律实施职能的延伸。从试点工作的授权和具体实施来看,这项司法改革不仅获得全国人大常委会的授权,遵循了依法治国的方针和原则,而且也充分尊重与运用了检察机关作为法律监督机关的定位和相关职能,在符合宪法规定的情况下探索具有中国特色的两益保护机制。
  (三)检察公益诉讼制度的独特性
  由检察机关提起公益诉讼,与其说是打破了现行权力体系的平衡,不如说是在我国这样一个典型行政国家,增设了一种通过法律监督权和审判权协调配合来制衡过于强大行政权的机制。在现行制度框架下,检察机关可比其他公益诉讼起诉主体发挥更大的作用。首先,检察机关以提起公益诉讼的方式进行监督,不同于行政体系内部的监察监督,也不同于具有政治属性的人大监督,是常态化的、具体个案式的监督。应该说,检察行政公益诉讼是一种机关监督机关的司法监督方式,是司法治理建设中一次里程碑式进步。通过检察机关提起行政公益诉讼,监督行政机关严格执法、依法行政;通过法院审判明确行政机关履职的义务,符合法治国的要求。其次,与行政机关相比,检察机关是独立于利害关系人的第三方主体,具有相对的独立性,更能客观公正地实现公益保护的目的。相较于社会组织、公民而言,检察机关在行政诉讼中更敢于主张其诉求,而且可行使调查取证等权力,能更充分地掌握行政机关的违法证据,督促行政机关纠正违法行为,从而提高司法治理效率。而且,有起诉权作后盾的诉前程序能发挥一定的监督功效,加之检察机关在依法行使法律监督权的过程中与人民群众、行政机关以及司法机关之间形成了比较成熟的沟通机制,这为检察公益诉讼发挥实效奠定了坚实的基础。再次,建立公益司法保护机制,设置公益保护的最后防线,可改变我国行政诉讼欠缺客观诉讼功能,弥补公益保护主体缺位的现状。需要明确的是“民告官”一词本身是对行政诉讼原、被告恒定特征的宽泛描述,而非对行政诉讼功能的限定,不应成为阻碍检察公益诉讼制度建立的理由。最后,检察机关具有丰富的司法实践经验,既能防止滥诉的风险,也能在能动司法背景下积极主动探索实践经验。从试点阶段检察公益诉讼制度的设计中就可以看到过往经验的影子,如在检察民事公益诉讼的诉前程序中可见督促起诉的影子,检察行政公益诉讼诉前程序可见检察建议的影子。
  2015年新《环境保护法》实施后,全国共有近1000余家社会组织符合环境民事公益诉讼起诉条件,但据统计2015年只有9家环保组织提起37件公益诉讼案件。[46]而截止2016年12月,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件。其中,诉前程序3883件,提起诉讼案件495件,提起民事公益诉讼案件57件,行政公益诉讼案件437件,行政公益附带民事公益诉讼案件1件。[47]检察机关共办理行政公益诉讼诉前程序案件3763件,督促行政机关主动纠正行政违法行为或依法履行职责2838件。通过诉前程序,75.4%的行政机关主动纠正了违法行为。相较而言,在司法改革任务的驱动下检察机关提起公益诉讼的成效比较显著。
  三、检察公益诉讼的基本框架与理论探索
  (一)检察公益诉讼制度的基本框架
  遵循法治原则与全国人大常委会的《授权决定》,最高人民检察院和最高人民法院分别公布了《试点方案》和《实施办法》、《法院实施办法》。从规定的内容来看,这一制度的独特之处主要包括三个阶段,即发现线索并调查核实、诉前程序、提起诉讼。
  1.发现线索并调查核实
  习近平总书记关于十八届四中全会《决定》的说明和《试点方案》都将检察机关提起诉讼的线索限定在“履行职责过程中发现”。《实施办法》第1条第2款和第28条第2曾经瘦过你也是厉害

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1225089      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多