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【期刊名称】 《中国法学》
论行政机关对民事纠纷的主管
【英文标题】 On Civil Dispute under Jurisdiction of Executive Agency
【作者】 游振辉【作者单位】 福建省福州市中级人民法院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1992年
【期号】 4【页码】 46
【摘要】

本文在考察行政机关对民事纠纷主管的现状基础上,论述了这种主管的必要性及其发展趋势;行政机关对民事纠纷主管权是行政职权的组成部分,其行为属于具体行政行为;只有法律有权规定民事纠纷的强制性主管,法规只能规定选择性主管,其他规范性文件不得对此作出规定,当事人不服行政机关的处理提起诉讼不必复议前置的立法选择是正确的I当事人不服行政处理提起诉讼的性质认定应以两个标准来判断,对行政裁决进行审查的特殊性;对行政机关处理民事纠纷在授权、程序和立法技术上提出立法建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1936    
  实践中常有行政机关对民事纠纷该管的不管、不该管的又管了;或者法院和行政机关互相推诿或争主管;甚至法院内部民庭和行政庭对案件性质也定夺不下的情况。由于行政机关对民事纠纷的主管及其处理之后纠纷性质是否转化等问题,在理论上未予理清,造成立法及相关法律解释对此有不同的规定,使得执法者对此认识不一,甚至无所适从。本文试图廓清与上述情况相关的理论问题,并提出进一步完善的若干建议。
  民事纠纷的主管是指国家机关对民事纠纷在权限范围上的分工。《民事诉讼法》第3条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”这是对民事纠纷的主管的一般规定,也就是说,一切民事纠纷原则上由人民法院主管。但是,该法第111条第(二)、(三)项又规定:“依照法律规定,双方当事人对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议向仲裁机构申请仲裁、不得向人民法院起诉的,告知原告向仲裁机构申请仲裁”;“依照法律规定,应当由其他机关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决”。这是对民事纠纷主管的特别规定。显然,根据特别规定优于一般规定的原理,凡民事纠纷主管有特别规定的,应当优先适用。这实际上是通过法律的特别规定,将一部分民事纠纷划拨出去,由法院以外的机关或组织去处理。
  《民事诉讼法》第111条第(三)项中的“应当由其他机关处理的争议”,有以下几层含义:(1).“应当”说明处理机关有权处理,并且处理结果具有法律效力,如果处理机关是可以处理也可以不处理,或者处理结果不具有法律效力,则当事人一经向法院起诉,法院不能将其拒之门外。(2).“争议”包括民事争议、行政争议和其它不适用民事诉讼程序处理的争议等。(3).“机关”包括一切有权处理上述争议的相应机关。可见,法律规定由行政机关先行处理的民事纠纷只是该条文中所指的一部分,也就是这一部分遇到的最多,问题出的最多。
  行政机关对民事纠纷主管的现状
  根据以上分析,行政机关对民事纠纷的主管只能由法律特别规定。因此,笔者根据现行法律规定,进行归纳分类。
  一、根据行使民事纠纷主管权是否需要当事人申请,可分为三种:
  1.行政机关可以主动行使民事纠纷主管权,而无需当事人的请求。如《土地管理法》第53条规定:“侵犯土地的所有权或者使用权的,由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯,赔偿损失”。当然,行政机关可以主动行使职权,并不意味着当事人不能申请解决。
  2.行政机关必须根据当事人的请求才能行使民事纠纷主管权,即行政法上依申请的行为。如《水土保持法》第39条第二款规定:赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由水土行政主管部门处理。行政法律、法规中这种规定是大量的。
  3.没有具体规定救济途径。如《野生动物保护法》第28条规定:“因猎捕野生动物造成农作物或者其他损失的,由猎捕者负责赔偿”。这只规定侵害行为应负民事责任,但没规定应由谁或可由谁处理。实质上,这种规定形同虚设,因为即使删去这种规定,受害人依据《民法通则》一样能得到救济。
  二、根据行政机关对民事纠纷的处理方式,可分为四种:
  1.调解或调处。如《海上交通安全法》第46条规定:“因海上交通事故引起的民事纠纷,可以由主管机关调解处理”。又如《城市异产毗连房屋管理规定》第14条规定:“异产毗连房屋的所有人或使用人发生纠纷时,纠纷的任何一方均可申请房屋所在地房地产行政主管部门调处,也可直接向房屋所在地人民法院起诉”。
  2.裁决。如《专利法好饿但是不想动》第57条规定:“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费,其数额由双方商定;双方不能达成协议的,由专利局裁决”。
  3.仲裁。如《著作权法》第49条规定:“著作权合同纠纷可以调解,也可以依据合同中的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议,向著作权仲裁机构申请仲裁。”
  4.处理——一个模糊不清的概念,把它理解为调解、裁决、仲裁,似乎都是可以的。如《防止拆船污染环境管理条例》第23条第二款规定;“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由监督拆船污染的主管部门处理”。
  三、根据行政机关行使主管权是否必须以纠纷双方先行协商、调解为前提,可分为三种:
  1.纠纷双方必须先行协商、调解。如《土地复垦规定》第15条规定:“土地损失补偿费的具体金额,由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第14条确定的原则商定;达不成协议的,由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定”。
  2.纠纷双方无须先行协商、调解。如《河道管理条例》第47条规定:“对违反本条例规定,造成国家、集体、个人经济损失的,受害方可以请求县级以上河道主管机关处理”。当然,这种规定并不排除纠纷双方可以先行协商处理。
  3.上述两种情况都可以。如《水法》第36条规定:“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的,可以请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理”。
  四、根据当事人对民事纠纷的解决途径是否有选择权,可分为三种:
  1.当事人既可以向行政机关申请解决,不服行政机关的处理可以向法院起诉,也可以直接向法院起诉。如《水污染防治法》第41条第二款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”
  2.当事人不能直接向法院起诉,必须先经行政机关的处理,如果不服处理,才能向法院起诉。如《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定:拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议的,由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。……当事人对裁决不服的,可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。
  3.由行政机关作终局裁决,不得再向人民法院起诉。如《商标法》第22条的规定。
  从以上分类可以看出,行政机关对民事纠纷行使主管权,法律规定很不统一,情况比较复杂。而上述的分类还未穷尽所有情况,如行政机关对民事纠纷的主管有法律规定,也有法规和规章的规定,甚至有规章以下的其他规范性文件的规定。又如对行政机关处理后是否具有强制执行力,有的有规定,有的则不明确,等等。
  行政机关对民事纠纷主管的必要性和发展趋势
  一、必要性
  一个法治国家,将行政管理纳入法制轨道,已成为不可逆转的历史进程。行政立法空前繁荣,不仅规范行政机关的行为,还规范着公民、法人和其他组织的行为,由此又造成了法律关系的“多元化”,即行政法律关系和民事法律关系互相渗透,互相依托。法律关系的多元化、复杂化与现代社会生活的快节奏、追求行政高效率、尽快稳定各种社会关系形成了尖锐冲突,这就要求有关国家机关能在一个法律程序中调整好各种法律关系,以求简便迅速地维持社会秩序。
  由于行政法律关系与民事法律关系相互渗透,常常使得同一个一般违法行为,既是一个行政违法行为,又是一个民事违法行为,区别仅在法律关系相对一方的主体不同而已。例如,甲殴打乙,甲的行为,对乙来说是一个侵犯人身权的民事违法行为,对公安机关来说,是一个违反《治安管理处罚条例》的行政违法行为。按照传统的分工或分权。民事违法行为由法院处理,行政违法行为由行政机关处理。“这种作法虽然满足了一种理论上的分工或分权的要求,但把同一个行为所产生的纠纷分别交两个机关来处理,带来的麻烦是显而易见的。尤其是同一事件由两个机关分别处理,当然难以避免两个裁决相互矛盾的情况。”[1]
  基于上述原因,由行政机关先行处理部分民事纠纷已成为普遍趋势。例如,“英国的政裁判所不仅受理行政机关和公民之间的争端,有些裁判所只受理公民之间的争端,这是因为公民之间的某些争端和社会政策有密切联系。”[2]美国的“独立管制机构”既有英国式的裁判权,又有一定的立法权和行政权,以处理行政争议为主,也处理部分民事争议:[3]前苏联处理行政违法案件的机关“在决定对行政违法行为给予处罚的问题时,有权同时决定由当事人赔偿财产损失问题。”[4]
  由行政机关对部分民事纠纷行使主管权,其优点在于:
  (1)有些民事纠纷性质的认定和处理,需要专门知识,行政机关往往具有这方面的专长,能弥补法官的不足。例如:食品的变质食品卫生监督机构自己就能检验,房屋的折旧、折价房产主管部门具有专门知识等等,由这些机关在行政管理中直接处理有关民事纠纷则更为方便。北大法宝
  (2)程序简便。法院为保证司法公正,必须按照一套严密的诉讼程序来处理面临的案件。而诉讼程序最大的缺点就是繁琐,这是不同法律制度中都难以克服的问题。行政机关按行政程序或准司法程序来处理与行政管理事项相关联的民事纠纷,可达到简易、高效的目的,有利于稳定各种社会关系和维护社会管理秩序。
  (3)节约办案时间、减轻当事人讼累、费用低廉。
  二、发展趋势
  建国以来,特别是十一届三中全会以来,国家制定了大量的行政法律、法规及规章,以《中华人民共和国行政法规选编》为例,截止1990年6月,有法律91件,行政法规、法规性文件606件,国务院部门规章941件,其中绝大部分是1979年以来制定的。[5]这里面还不包括不属于行政法渊源的法律以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府的规章。从以上大量的法律、法规和规章中我们可以看出,规定由行政机关主管的民事纠纷越来越多,其主管的趋势可以归纳如下:
  (1)主管各种与行政管理事项有关的民事纠纷。如环保部门在进行环境保护的管理中,解决污染环境的侵权人与被侵权人之间的民事纠纷。这种情况是主要的、大量的。
  (2)不是普遍的民事纠纷,而是与合同有直接或间接关系的民事纠纷,其方式是仲裁。[6]如经济合同仲裁、劳动争议仲裁、技术合同仲裁、著作权合同仲裁等等。
  (3)民间纠纷,《人民调解委员会组织条例》第9条第二款规定:经过调解委员会的调解,“当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的,任何一方可以请求基层人民政府处理,也可以向人民法院起诉”。该条例草案说明中对民间纠纷定义为“公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的民间纠纷”。这里的民间纠纷有部分不属于可按民事诉讼程序解决的民事案件,如夫妻吵架、邻

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