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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
行政机关告知相对人办理生产许可证的性质
【作者】 韩仁波王杰兵【作者单位】 江苏省江阴市人民法院
【分类】 行政法学【期刊年份】 2011年
【期号】 8【页码】 109
【摘要】

【裁判要旨】质量检验机关有权告知行政相对人依法办理产品生产许可证,该告知行为属于行政指导。行政指导行为对行政相对人产生实际拘束力时,行政相对人可以提起行政诉讼。

案号一审:(2010)澄行初字第0012号二审:(2010)锡行终字第0072号

【全文】法宝引证码CLI.A.1169948    
  【案情】
  原告:江苏省江阴市川江酒业有限公司(以下简称川江酒业公司)。
  被告:江苏省无锡市江阴质量技术监督局(以下简称质监局)。
  原告川江酒业公司于2004年2月5日经工商登记注册成立,经营范围为蒸馏白酒的分装、销售。2004年7月2日,被告在专项检查中发现原告生产的“春江月”系列瓶装白酒属不合格产品,因此于2004年10月29日作出了相应的行政处罚决定,并向原告口头告知了酒类生产企业应办理生产许可证,无生产许可证不能生产。
  2005年3月10日,原告向被告提交了“要求准予正常生产的报告”,该报告表明其公司是白酒分装并非酿造生产,不属生产许可证管理范围,要求被告准予其生产。此后,原告又于2005年9月5日、12月7日两次书面要求被告给予其能否生产的答复。被告收到原告申请后,于2005年8月2日、9月18日两次向无锡市质监局书面请示川江酒业公司生产的产品是否属全国工业产品生产许可证发证产品。无锡市质监局于2005年12月16日以锡质技监质函(2005)107号文件形式书面答复被告:根据省局口头答复,白酒分装应申领生产许可证。2005年12月26日,被告根据无锡市质监局107号文件内容,书面答复原告:你公司的白酒分装应申领全国工业产品生产许可证。
  2006年2月23日,原告向被告提交了“申领全国工业产品生产许可证的报告”,要求申领全国工业产品生产许可证。2006年12月13日,原告同时向江阴市、无锡市、江苏省三级质监局提交了“要求出具办理全国工业产品生产许可证依据的函”,表明其在办证过程中了解到,自1999年9月1日起,对新注册企业已不受理生产许可证的申请。其公司多次要求质监局出具白酒分装须办许可证的依据,现要求各级质监机关给予答复,否则,其公司就认为白酒分装属生产范围没有法律依据,行政机关要求其办证是违法要求履行义务。2007年3月20日、3月28日,原告又分别向无锡市、江苏省两级质监局提交“申领全国工业产品生产许可证的报告”。2007年3月22日,无锡市质监局复函原告:要求你公司书面向江苏省质监局提出申领生产许可证的申请。2007年7月5日,国家质检总局食品生产监管司就江苏省质监局《关于白酒分装属于生产许可范围的法律依据的请示》复函该局:白酒分装不属于《白酒生产许可证审查细则》(2006)版中的白酒、白酒(液态)、白酒(原酒)三种加工生产工艺,故此不允许白酒分装生产。原告于2007年底获悉了此复函。2008年11月15日,原告向有关部门提交了《关于江阴市川江酒业有限公司被不当行政管理而倒闭的申诉》,2008年11月28日,被告就此申诉书面答复了原告。
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  2010年4月1日,原告提起行政诉讼,请求法院确认被告责令原告停产停业并办理白酒生产许可证的行为违法,侵犯了原告的经营自主权,并提出行政赔偿43.7万元。
  【审判】
  江苏省江阴市人民法院经审理认为:1.根据被告行为发生时的法律、法规及规范性文件审查,参照国家质检总局2002年6月1日起施行的《工业产品许可证管理办法》第二十四条第二款的规定,被告对生产和销售实施许可管理的产品的企业具有监督和管理的法定职责。又根据该《工业产品许可证管理办法》及相关的规定,负有对生产许可证申请的受理和审查职责在于省级质监局,颁证的职责在于国家质检总局,因此,被告对生产许可证的受理、审查和颁证不具有法定职责。2.被告在2004年专项检查中发现原告进行白酒加工而口头告知其应申领生产许可证,否则不得从事白酒生产的事实,有原告和被告当庭对此情节的陈述、被告答辩理由、2005年12月26日被告给原告的“关于白酒分装需办理全国工业产品生产许可证的函”,以及被告于2008年11月28日给原告公司法定代表人的信访答复函等证据予以印证,故被告行使告知行为的事实成立。3.无论是国务院国发(1984)54号工业产品生产许可证试行条例第四条、原国家轻工业局生产许可证办公室(全许办(1998)16号文)《酒类生产许可证实施细则》第二条,还是国务院发布的2005年9月10日起施行的《工业产品生产许可证管理条例》第条第(一)项的规定,均只规定了在我国境内白酒生产企业只有取得许可证,才允许生产和销售白酒产品,而未明确白酒的具体生产工艺种类,在此期间,被告以原告系白酒生产企业而告知“持证才能生产,无证不能生产”的行为并无不当。需要指出的是,白酒生产的产品与老百姓的生活休戚相关,国家在产业结构调整时,将该产品从2006年后由工业产品目录中变更为食品产品目录,这就是对该产品生产的准入提出了更高的要求。被告在查处原告生产的不合格白酒时,告知原告“持证生产,无证不能生产”,是保护老百姓“喝放心酒”的需求,合理合法。至于国家质检总局对江苏省质监局的复函中明确的“不允许白酒分装”,是国家质检总局在2006年制定的《白酒生产许可证审查细则》明确白酒生产工艺为三种形式后对白酒生产形式的进一步明确和补

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