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【期刊名称】 《中外法学》
论我国单一制的法的内涵
【英文标题】 The Connotation of Our Unitary Law【作者】 王磊
【作者单位】 北京大学法律学系【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1997年【期号】 6
【页码】 52
【全文】法宝引证码CLI.A.13566    
  我国国家结构形式是单一制似乎已是常识,但在宪法学研究和宪政实践中还没有完全树立单一制的观念。本文的目的在于从宪法学上论证我国单一制的法的内涵。我国单一制的法的内涵是指从宪法理论和法的规范上看单一制的存在及其特征。
  目前,我国的宪法书一般将单一制的特征归纳为四项:(1)从法律体系看,国家只有一部宪法,(2)从国家机构组成看,国家只有一个最高立法机关,一个中央政府,一套完整的司法系统,(3)从中央与地方的权力划分看,地方接受中央的统一领导,地方政府的权力由中央政府授予,地方行政区域单位或自治单位没有脱离中央而独立的权力,(4)从对外关系看,国家是一个独立的主体,公民具有统一的国籍。[1]也有的学者认为单一制有三个显著特征:(1)全国只有一个宪法,一个中央机关体系,(2)各行政单位和自治单位均受中央的统一领导,没有脱离中央而独立的权力,(3)不论中央与地方的分权达到什么程度。地方的权力均由中央以法律文件规定或改变,地方权力没有宪法保障。[2]对单一制的这些特征的归纳很有价值.但宪法学应当从以下三个方面对单一制的特征加以完善:一是使单一制的每一项特征都能更加突出地反映中央与地方的关系。现有的一些特征在表述上没有突出中央与地方的关系。二是使单一制的每一项特征的内容更具体明确,而且必须是单一制所特有的。三是应当从单一制的法的特征上去讲一步论述我国的单一制。考虑到以上三点,作者将单一制的特征归纳为:(1)中央以法律授予地方权力,而不是以宪法授予地方权力,(2)中央对地方享有完全的监督权,(3)地方没有立宪权,即无自主组织权,(4)地方不享有联邦的州或邦的中央参政权。下面将从这四个方面进一步论证我国单一制的存在及其法的内涵。
  一、中央以法律授予地方权力,而不是以宪法授予地方权力
  单一制宪法与联邦制宪法的一个重要区别在于是否在宪法中具体划分了中央和地方的权力。单一制宪法一般不在宪法中具体划分中央和地方的权力,而是通过制定法律,根据各项事务的性质和特点分别进行划分,地方的权力来自法律的授权。日本是单一制国家,《日本国宪法精解》在谈到日本宪法第八章地方自治第九十二条“关于地方公共团体的组织及其管理事项,根据地方自治的宗旨由法律规定”时,认为“根据地方自治的宗旨…‘应有什么具体内容,终究是在所处的各种条件下,纵观宪法整个精神的基础上,只能由立法者决定,别无他法”。并讲一步指出“由法律”规定意味着以下两点:“第一、地方公共团体不得完全独立于国家而存在,不能具有独立于国家权力的国有权,而其存在的根据,全在于国家权力。第二、那就是有关地方公共团体的事项,应在宪法范围内由法律规定,由法律以外的形式——例如命令——规定是不允许的。现在,关于地方公共团体的法律,有以地方自治法为首的地方财政法、地方税法、地方公务员法、警察法、消防法等。”[3]这种论点与我国《共同纲领》第十六条所规定的“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定”不谋而合。
  联邦制宪法一般在宪法中具体划分中央和地方的权力,划分的方式为三种:一种是美国模式,宪法具体列举了联邦的权力,这种权力被称为“授予权力”或“列举权力”。而宪法不经列举的权力,除非宪法明文禁止者外(加不得缔结条约、发行货币等),一概为州政府所保留。州的这种权力,通常称之为“保留权力”前西德联邦宪法也有类似的规定:“在本基本法未授予联邦以立法权限的范围内,各州拥有立法的权力。”(第十七条)“如果基本法没有其他规定或特许,国家权力的行使和国家任务的完成,是各州的职责。”(第三十条)第二种是加拿大模式,加拿大宪法性文件对省的权力作了列举规定,而对联邦权力则作了保留规定,凡未明文授予省的权力,一概为联邦所保留,亦即剩余权力归联邦。第三种模式是印度模式,印度宪法“在第七附表的第1表《联邦职权表》、第2表《各邦职权表》和第3表《联邦与各邦兼有之职权表》中对联邦议会和邦议会的立法范围和事项作了极为详细的规定”,“三个职权表划分了联邦和各邦立法权力的分配范围,然而一旦出现例外情况,联邦议会则可以代替邦议会制定某些法律。”[4]
  有的学者以“固有权”学说解释单一制与联邦制的上述区别,至于什么为“固有权”,则存在两种不同看法。一种看法是以美国、瑞士和德国这三个联邦国家为典型,这些国家都是先有州或邦,而后才有国,在成立联邦之前,各州或邦事实上都可以是作为独立的国家而享有统治权。成立联邦之后,各州或邦仍保留一部分统治权,而将另一部分统治权交给国家,所以各州或邦的统治权是本来就有的,是“原有的统治权”。反之,单一制下的普通地方由国家所设置,他们本来没有统治权,它们之所以享有统治权乃是因为国家赋予它们的,是“赋予的统治权”。另一种看法认为,固有的统治权是指地方统治权的取得不是由于国家委任,它们自己作为独立的权利主体。依据自己的意志发号施令,强制人民服从。享有这种“固有的统治权”的地方的国家成为联邦国家,不享有这种“固有的统治权”的地方的国家称为单一制国家。尽管“固有权”学说有其一定道理,但有其缺点。第一种固有权的不足在于只说明了美国、瑞士和德国这三个国家,却不能说明巴西、墨西哥等本来是单一国,后来才变为联邦国的情况。第二种观点也有疑问,因为自治地方在其自治权范围内也可以自己名义,按照自己的意志发布条例,并不是完全受了国家的委任。[5]所以,固有权的两种说法都存在缺陷,因而,本文没有将“地方没有固有权”作为单一制的一个特征,况且,这也是一个否定式判断,我们应尽量避免用否定式判断来作为单一制的特征。
  我国地方的权力来自中央法律的授予,虽然现行宪法专门规定了地方各级人大和地方各级政府(宪法第三章第五节)、民族自治地方的自治机关(宪法第三章第六节)和特别行政区(宪法三十一条)等,但这些内容都没有涉及到具体事项上的分工,而留待法律来解决。例如:现行宪法九十九条第一款规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”第一百一十五条规定:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依据宪法民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”第三十一条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”显然,一般地方、民族自治地方和特别行政区都由法律来具体授权。这里的“法律”包括以下三层意思:
  一是只能由法律来规定,不能由行政法规或部委规章来规定(对于民族自治地方,宪法已具体指出“民族区域自治法和其他法律”;对于特别行政区,宪法要求“由全国人民代表大会以法律规定”,也就是说,不仅是法律,而且是基本法律,而不是全国人大常委会制定的基本法律以外的法律)。地方性法规或政府规章不能扩大本地方的权力,实践中存在通过制定地方性法规来扩大自己权力的现象,由于这样的地方性法规没有被撤消,某些实质上违法扩大的权力在形式上法律化了。例如,《吉林省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规的规定》第六条规定了省人大常委会制定和批准地方性法规的六项范围,其中第(三)项“国家尚未立法,但根据本省情况,需要制定地方性法规的”值得疑问,因为尽管根据宪法一百条和地方组织法第七条的规定,省级人大根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案,但是,这并不能得出在“国家尚未立法”时,地方可以立法的结论。有些事务属国家立法事项,地方不能先立法。例如,涉及外交、国防、戒严、衔级制度、货币、度量衡等方面的事务,地方就不能先立法。二是指由许多不同门类的法律根据不同事务的性质和特点分别进行中央和地方的权限划分,而不可能由一个法律来完成。现在人们想通过制定《立法法》来划分中央与地方权限。作者以为这种愿望恐难实现,《立法法》应当是一部《立法程序法》,中央与地方的立法权限的划分的统一的界限有待于宪法学对此问题的进一步研究。三是这里的法律还应当包括一些特别授权的决定,这些授权决定和法律具有同等的法的效力。这些授权决定是《全国人大常委会关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决定》(一九八一年十一月二十六日五届全国人大常委会第二十一次会议通过)、《全国人大常委会关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》(一九九二年七月一日七届全国人大常委会第二十六次会议通过)、《全国人大关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》(一九九四年三月二十二日八届全国人大第二次会议通过)、《全国人大关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》(一九九六年三月十七日八届全国人大第四次会议通过)。
  考虑到上述的“法律”的三层意思,有三个问题值得注意:
  第一,中央与地方权限的划分主要考察立法机关之间事项上的划分,上下级政府之间事项上的划分并不重要,因为各级人民政府都是同级国家权力机关的执行机关,具有对同级国家权力机关的从属性。当然,上下级人民政府在具体行政管理方面也存在具体的权限划分问题。我国现行宪法八十九条国务院的第(四)项职权:“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央与省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的规定,应该理解为国务院依法对中央与地方各级人民政府在具体行政管理上的具体权限划分,只限于具体行政管理,不能涉及立法和司法的权限划分。
  第二,香港基本法和澳门基本法分别授予香港、澳门特别行政区高度自治权,尽管特别行政区的权力大于联邦制下的州或邦的权力,但特别行政区的权力不是“固有权”,它们的高度自治权是由全国人民代表大会通过制定香港基本法和澳门基本法授予的。香港基本法中共有十二处出现“授权”二字,其中一处是香港特区政府授权指定银行根据法定权限发行或继续发行港币的有关规定(香港基本法第一百一十一条第三款),不属于中央授权,另外,还有一处出现“授予的其他职权”字样(香港基本法第二十条),这样,直接出现关于中央对香港特区的“授权”或“授予的其他权力”的地方总数仍然是十二处。例如,香港基本法第二条规定:“全国人民代、表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”澳门基本法也有十一处“授权”和一处“授予的其他权力”字样直接表明中央对澳门特区的授权。
  第三,与香港基本法和澳门基本法分别对中央与特区的权力作了较具体的划分不同,地方组织法、民族区域自治法在中央和地方的权力划分上很原则。例如,地方组织法第七条对省级人大的立法权限作了原则规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本级行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。”这里只是对省级人大制定地方性法规作了原则性限制,亦即“不同宪法、法律、行政法规相抵触”。中央和地方的权力划分主要散见于不同门类的法律中。例如,《教育法》对教育的行政管理权限进行了划分:“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则,领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下,由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。”(第十四条)《行政处罚法》对行政处罚的设定权要进行了划分:“法律可以设定各种行政处罚”,“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”(第九条)“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的种类和幅度的范围内规定。”(第十一条)又例如预算法第二章预算管理职权划分了中央和地方在预算管理上的权限。
  有的学者认为,“尽管我国不是联邦国家,但联邦国家用以处理联邦及其成员之间权力划分的原则和方式可供我们借鉴。把中央和地方的职权的某种类似的‘概括式’或‘列举式’加以划分,或许为我们这样一个大国处理好中央和地方的关系找到一条适当的、可行的途径。”[6]也有的学者持有类似的观点,主张“对中央和地方的立法权限都作出具体的列举。”[7]这些观点无疑试图借鉴联邦制国家宪法列举权力的方式,但却违背世界上单一制国家的宪法实践和宪法规律。
  这些学者提出的借鉴联邦制国家宪法列举权力的方式的观点,其实早在新中国成立之前,就有学者提出和研究过,并且付诸实践。我国宪法史上曾经有三部宪法采取具体列举中央和地方权力的情况,这三部宪法是《中华民国宪法》(中华民国十二年十月十日公布,也称“贿选宪法”或“曹锟宪法”),《太原扩大会议约法草案》(中华民国十九年十月二十七日公布,也称《中华民国约法草案》)《中华民国宪法》(中华民国三十五年十二月二十五日国民大会三读通过,三十六年元旦国民政府公布)。
  “曹锟宪法”分三个层次对中央和地方权力进行具体列举:1.由国家立法并执行的十五项权力,2.由国家立法并执行,或令地方执行的十三项权力,3.由省立法并执行或令县执行的十一项权力。
  《太原扩大会议约法草案》分两个层次对中央和地方权力进行具体列举:1.由国家立法并执行的十七项权力,2.由国家立法并执行或委任地方执行的十五项权力。
  《中华民国宪法》分三个层次对中央和地方权力进行具体列举:1.由中央立法并执行的十三项权力,2.由中央立法并执行,或交由省、县执行的二十项权力,3.由省立法并执行,或交由县执行的十二项权力。[8]
  可见,“曹锟宪法”和《中华民国宪法》有一个共同点,即都列举了由省立法并执行,或交由县执行的权力,也就是说这两部宪法都列举了省的“固有权”,因而它们带有联邦色彩,这与当时国内战乱的时局和联邦国家宪法的影响不无联系,《太原扩大会议约法草案》虽然也受到联邦宪法的影响而具体列举了中央和地方的权力,但地方没有立法权,只有执行或被委任执行的权力,这部宪法是略带联邦色彩的单一制宪法
  二、中央对地方享有完全监督权
  在联邦制国家,联邦和州或邦的权力在

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【注释】                                                                                                     
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