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【期刊名称】 《人民检察》
检务督察制度的实践与思考
【作者】 陈聪【作者单位】 福建省福州市人民检察院{检察长}
【分类】 检察院【中文关键词】 检务督察;检察改革;内部制约
【文章编码】 1004-4043(2005)-11(上)-0037-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 21
【页码】 37
【摘要】

福州市检察机关自2003年以来,按照福建省检察院的部署,提出了构建以保障检察权公正行使为核心目标的检务监督制度,并随之开展了近三年的试点改革。构建检务督察制度模式应从检务督察制度的理念、主体、对象、程序以及保障等五个方面着手。

【全文】法宝引证码CLI.A.1198635    
  
  2005年最高人民检察院制定出台的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中强调要“完善检察机关接受监督和内部制约的制度,保障检察权的正确行使”,并明确提出“建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度”。这一具体任务目标的提出,既是对检察工作中亟待改革的问题的回应,也是对各地检察机关实践探索经验的总结。福州市检察机关自2003年以来,按照福建省检察院的部署,结合所承担的高检院重点课题《检察机关执法活动内部监督制约制度研究》的工作,提出了构建以保障检察权公正行使为核心目标的检务督察制度,{1}并随之开展了近三年的试点改革,在此谨将我们所构建的检务督察制度实践运行模式及一些理论思考提出,与同行商榷。
  一、检务督察制度的理念
  理念是制度的先导和灵魂。为克服以往内部监督制约机制建设中“头痛医头、脚痛医脚”,力量分散,反应滞后以及制度缺乏持久性等弊病,我们自改革伊始便明确了检务督察制度的理念。
  理念之一,监督者必须强化自我监督。检察机关集中了侦查、逮捕、公诉、诉讼监督等多种职能,并全程参与刑事诉讼过程,外部难以实施有效监督,内部管理体系也较为复杂。因此加强检察机关内部监督制约,对于规范检察执法活动有其不可替代的作用,既是回应外界提出的“监督者由谁监督”的质疑,营造良好的检察工作环境的需要,也是进一步构建权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的检察工作机制的需要。同时,检察机关职能部门的设置,本身就体现了各项检察权相互制约的功能,各部门的职责就包含有对其他相关部门实施制约的内容,使强化内部监督制约具有实践的可行性。
  理念之二,以管案为核心,坚持由管案到管人。执法活动是检察权在实践中的具体表现形式,也是检察机关所有活动中对国家社会最具有影响力的活动。对检察机关而言,以执法活动为对象的监督制约是最为有效,也是最具有实质意义的。以往的监督实践和队伍建设的经验告诉我们,仅靠片面的说教灌输执法思想,或者简单地依赖行政、纪律手段查处违纪违法干警,效果并不明显、也不持久。一旦检察权被滥用会给检察机关带来巨大的负面影响,即使事后查处违纪违法人员也难以弥补。因此,把检务督察制度的核心对象界定为检察队伍监督管理的本源问题——检察职能,采取由管案到管人的基本思路,以执法办案为直接监督对象,以严格保障检察权行使的合法性、正当性作为监督的首要环节和核心目标,着力于从源头上减少检察人员利用执法权做“交易”的可能性。从这个角度看,检务督察制度的实质定位是检察业务督察,既区别于公安机关“警务督察”的风纪督察,也有别于纪检监察部门以人为核心对象的纪律监督。
  理念之三,不干扰检察权正常行使。监督制约本身不是目的,“监督的目的是要保障被监督的权力全面正当地运行,而不是削弱或取代被监督者的权力”。{2}强化和完善内部监督制约不能盲目地采用限制办案人员权限、中断办案过程、牺牲办案效率的手段来解决,更不能抑制执法活动的正常开展。检务督察制度的设置,一是应当有合法的权力来源,不能违反《人民检察院组织法》中关于检察权在检察体系内的分配的规定;二是不应增加案件流程的复杂程度,应当能够融入到具体办案流程中,与案件程序并行运转;三是以案件质量的要求引导办案人员的行为,尽量减少直接干预办案人员对案件判断的措施。
  二、检务督察的主体来自北大法宝
  检务督察制度的主体,即具体实施督察的部门或机构,我们采取了依托法律政策研究室、扩展检察委员会办事机构职能的方式来设置,统称检务督察办公室(以下简称检督办)。检督办与检察委员会秘书处(挂靠法律政策研究室)一套班子两块牌子。检督办直接对检察长及检察委员会负责,受检察长及检察委员会监督。检督办成员实行专、兼职相结合,由检察长抽调业务熟练、经验丰富、政治过硬的检察人员组成,在检察长的直接领导下开展工作。在专职人员的配备上,设区的市一级检察院3—5人,基层院2—3人;兼职人员以各职能部门的业务骨干为选任对象,定期轮换、交叉督察。[1]
  目前,开展相关探索的各地检察机关由于物质条件、人员素质、地域特点、工作传统等多方面因素的影响,类似的业务督察机构或业务管理机构的称谓、设置、权限都有所不同,尤其对督察主体的职能应归属或依托哪个部门存在较大分歧,主要存在三种意见:一是主张归属法律政策研究室,如上海市检察机关将督察机构设于法律政策研究室;{3}二是主张归属控告申诉部门,如湖北省随州市院依托控申部门建立了案件管理中心;{4}三是主张归属纪检监察部门。[2]我们认为,检督办以依托法律政策研究室、扩展检察委员会办事机构职能的方式来设置,较为符合权力配置适当性的要求。从权力来源角度,检察委员会办事机构作为检察长和检察委员会的法律政策参谋机构进行案件审查把关、提供决策参考意见,由检察委员会办事机构作为检察长和检察委员会业务职能方面的代表行使监督权,不仅符合其原有的功能,也具有授权上的便利性;从行使监督权的能力角度,检察委员会办事机构所挂靠的法律政策研究室是检察机关内部从事综合检察业务的机构,有参与业务活动的经验,具备对检察机关各项职能实施全面监督的能力;从监督的公正性角度,检察委员会办事机构的业务活动均不具有直接针对社会对象的性质,容易摆脱职能部门的局限性,因而能够较为客观公正地分析案件质量,提出意见;从监督的程序角度,检察委员会办事机构对案件的审查本身,往往是案件决定过程的一个组成部分,有利于避免对办案程序不适当干预或中断。而控告申诉部门自身具有受理举报、线索管理和申诉复查等重要职能,再由其承担业务督察的职能,不仅会造成执法活动重要环节的监督制约缺失,也难以保证其监督制约的客观性;纪检监察部门的监督职能则是以一套完整的党纪、政纪标准和程序体系为依据的,其监督的立足点是对人的监督,而不直接针对案件实体,在监督职能上也是以存在违法违纪行为为限,由其承担业务督察的职能不仅会造成纪检监察部门监督权限和监督取向的混乱,也极易形成行政措施对执法活动的干预。
  三、检务督察的对象
  按照检务督察制度的理论设定,其督察对象是检察环节所有案件的实体质量、程序质量以及执法效果,但从提高实践中监督制约针对性和准确性角度,我们突出了以下三个方面作为重点对象:(一)重点案件。根据福州市自身区域特点,我们确定了10类涉及社会公共利

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}福州市人民检察院课题组.检察机关执法活动内部监督制约制度研究[A]中国检察(第8卷)[C].北京:中国检察出版社,2005.

{2}谢鹏程.监督权的控制和运用[A].检察论丛(第8卷)[C].北京:中国检察出版社,204.

{3}罗昌平.检察改革理论与实务[M].上海:上海社会科学院出版社,2002.

{4}李予光,王斌.规范办案程序强化质量监督——湖北省随州市检察院案件管理的思考与实践[J].中国检察论坛,2004.(4).

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