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【期刊名称】 《行政法学研究》
论利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的运用
【英文标题】 On the Application of the Method of Interest—weighing in Determination of the Qualification of Plaintiff in Administrative Litigation
【作者】 唐晔旎【作者单位】 浙江大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 原告资格;利益衡量;法律上的利害关系
【英文关键词】 Qualification of the Plaintiff;Interest—weighing;in Law
【文章编码】 1005—0078(2005)02—092—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 92
【摘要】 行政诉讼原告资格制度的目的在于建立一种筛选机制,其实质体现了法官在决定是否给予司法裁判时的利益衡量,因此利益衡量方法是界定原告资格的根本方法。原告资格的核心是法律上的利害关系,包括合法权益和因果关系两个主要构成要件,界定原告资格需要对这两者运用利益衡量方法进行分析。利益衡量标准与社会需求密切相关,个案中法官进行衡量时需要对社会主流价值取向、社会整体的道德情感以及公共政策等社会需求因素加以考虑。
【英文摘要】 The essential purpose of the system of qualification of the plaintiff in administrativelitigation is to establish a mechanism of filtration.It embodies an interest—weighing process in which judges exert discretionary power to adjudicate cases.So,it is the essential method to confirm the qualification of the plaintiff.The core of the qualification of the plaintiff is interest in law,which has two main factors—legal rights and causality.To confirm the qualification of the plaintiff in an administrative litigation, the judge should use the method of interest—weighing to analyze these two factors.
【全文】法宝引证码CLI.A.113280    
  一、行政诉讼原告资格的定义与核心问题
  (一)外国法上的定义
  行政诉讼原告资格依《布莱克法律大辞典》的解释,是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸于司法程序的足够利益,其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为正当原告。即:如果当事人的合法权益受到行政行为的侵害,但尚未达到足以引起司法救济程序的程度,就不能引起司法救济程序。因此并非行政行为对起诉人的利益有影响就产生原告资格,“足够的利益”才是原告资格问题的核心所在。
  原告资格的起源,最初是为防止滥诉。如英国行政法最初认为:法院可驳回“在最早阶段就能看出司法复审申请人根本没有利害关系,或没有足够利害关系的案件”,以便“防止好管闲事者、狂热者和其他恶作剧者的滥用”。[1]还认为不对救济进行限制,法院将会被诉讼所淹没,且“没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行得美好”。[2]
  如果我们再深究“防止滥诉”背后的法理依据,那么就会发现立法者对原告资格作相关的规定,其实是遵循了一种利益衡量的方法,无论立法者是否意识到这一点。也许他们没有严格按照利益衡量的方法对原告资格的设定进行论证,但是在有意无意中却运用了利益衡量的方法,例如一般认为,不对原告资格进行限制的话,那么就会妨碍行政机关的工作,削弱行政效率。另一方面,为了提高行政效率而过分限制原告资格,结果就会削弱法院对行政机关的监督和行政法治原则的保障。因此,立法一般会采取—个折中的做法。[3]
  (二)我国对行政诉讼原告资格的规定及学者的理解
  我国《行政诉讼法》第2条对行政诉讼原告资格的规定是:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之后,最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对原告资格问题进一步作了说明,该解释第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”对这条规定的把握主要取决于对“法律上利害关系”的理解,“法律上利害关系”其实就是原告资格的核心问题所在。“可以肯定,起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容。”[4]“利害关系”一词与《布莱克法律大辞典》解释中多次提及的“足够的利益”本质上是一致的。“足够的利益”、“不利的影响”和“受到的影响是否充分”是英美法系国家指称原告资格的代表用语,德国等大陆法系国家用“损害其权益”来指称原告资格问题。
  何为法律上的利害关系,国内学者主要从其构成要件来分析,有以下几种观点:(1)二要素说。[5]一是相对人或相关人有应受司法保护的利益。二是相对人或相关人应受保护的利益被行政行为的效力所影响(一般表现为某种利益的损害),并且这种影响到了相当因果关系程度。(2)三要素说。[6]一是起诉人具有权益。二是必须是起诉人本人所特有的权益。三是起诉人的权益受到行政行为的直接影响。(3)四要素说。[7]一是客观上有一个行政相对人(广义的行政相对人,包括了对象人和相关人)。二是行政相对人的合法权益受到不利影响。三是行政相对人对受到不利影响的合法权益有所有权。四是具体行政行为与合法权益的不利影响有因果关系。上述几种观点都是从构成要件的角度来分析的,但对原告资格利害关系内涵的把握,仅仅依靠把它区分为几个构成要件是不够的,最主要的是要理解它的核心内容,解决问题要抓住问题的主要方面。“利害关系”无论分为几个构成要件,总有其核心要件。如果说逻辑分析方法解决了概念解构的任务,那么如何正确理解概念分解以后的核心要件?[8]在上述各种学说中,“合法权益”和“因果关系”是被普遍认同的两个要素,可以认为这就是“利害关系”概念的核心要件。实务中争议的焦点也是在对这两个要件的认定上。对这两个要件进行认定,需要借助其他方法。
  二、利益衡量:界定原告资格的根本方法
  从行政诉讼原告资格的起源看,其本质在于,原告就其权利主张请求法院给予裁判时必须具备必要性。这在大陆法系民事诉讼法上称为诉的利益,在德国、我国台湾地区又称为“权利保护必要”或“权利保护利益”。[9]这个理论的背后其实有一种潜在的认识:如果将司法裁判看作是国家为社会提供的一种带有公共福利性质的服务的话,由于受到经济发展水平、可分配于司法的资源状况、民主法制及社会文化、意识形态等因素的影响和限制,这种服务不可能是无条件、无限制的。由此,行政诉讼原告资格制度的实质意义在于建立一种筛选机制,其本质体现了法官运用自由裁量权在决定是否给予司法裁判时的利益衡量。正因为如此,王名扬先生在《美国行政法》中说道:“关于起诉资格的法律,是美国法律中最难概括说明的部分,在说明它的原则时,一定要注意这是一种流动性大的原则。”[10]
  (一)利益衡量的涵义
  利益法学主张,法官应就现行法探求立法者所欲促成或协调的利益,并对待决案件所显现的利益冲突为利益衡量,以补充漏洞,可能在不损及法的安定性的前提下谋求具体裁判的妥当性。[11]杨仁寿先生在《法学方法论》中曾说:“法官在阐释法律时,应摆脱逻辑的机械规则之束缚,而探求立法者于制定法律时衡量各种利益所为之取舍,设立法者本身对各种利益业已衡量,而加取舍,则法意甚明,只有一种解释之可能性,自须尊重法条之文字,若有许多解释可能性时,法官自须衡量先行环境及各种利益之变化,以探求立法者处于今日立法时,所可能表示之意思,而加取舍。斯即利益衡量。换言之,利益衡量乃在发现立法者对各种问题或利害冲突,表现在法律秩序内,由法律秩序可观察而得知立法者的价值判断,发现之本身,亦系一种价值判断。”[12]因此,立法本身也是一个利益衡量过程,如果法律条文比较明确,那么法官只需要将案件事实放人法律规则既定的逻辑框架之中。但是在很多情况下,法律条文的表述比较模糊,立法的原意也不是一目了然,因此利益衡量方法的运用,主要的还是法官在适用法律、探求立法原意时所运用的一种方法,法官对利益衡量尺度的把握一般也是在现有的法律文本框架内进行。
  (二)利益衡量的标准
  至于利益衡量的标准,利益法学似乎没有给出正面的答案,因此也就遭受了很多学者的责难,但是,我们并不能以此为由而否定利益衡量方法存在的意义,因为至少它提供了一种考察的角度、一种思维的方法。另外,利益衡量作为法律解释的一种方法、技术,解释者本人的主观因素是不可能排除的,但正如方法论解释学的代表人物贝蒂认为,解释的客观性要求并不是要求绝对的客观性,而是相对的客观性。在绝对的、最终意义上的客观性是无法达到的,但客观的意义内容仍然是一个他人创造力的对象化。解释应在解释规则的帮助下来寻求接近这种意义的内容,而不是任意的解释它。[13]如果说最初加藤一郎创立的利益衡量论还具有极强的主观性的话,经过诸多学者在寻求利益衡量理论客观化上的努力,利益衡量作为法律解释的一种方法,已经形成了相对客观的标准,有了可以遵循的一些规则。[14]现一般认为,社会需求是法官在利益衡量时所需遵循的重要依据。卡多佐曾说:“规则的含义体现在它们的渊源中,这就是说,体现在社会生活的迫切需要之中。这里有发现法律含义的最强可能性。同样,当需要填补法律的空白之际,我们应当向它寻求解决办法的对象并不是逻辑演绎,而更多是社会需求。”[15]关于什么是社会需求,或许可以从博登海默对法律的非正式渊源的论述中得到启示。他通过对一些判例的分析,论证了在美国社会生活中公共政策、道德信念和社会价值趋向这三者有可能对司法过程产生的、不可忽视的影响,从而成为法官在现行法律模棱两可或未作规定的情况下可以诉诸的、法律的非正式渊源。[16]这虽然是对美国司法现状所作的一种实证性论述,但仍然具有相当程度的普适意义。因为不可否认的是,社会主流价值取向、社会整体的道德情感以及公共政策从不同的侧面体现了基本的社会需求,并大体囊括了人们在社会生活各层次、各领域当中的需求,个案中法官在进行利益衡量时必然要对这些因素加以考虑。而对这些因素的考虑,“宜自‘外行人’之立场为之,始能切合社会需要”。[17]对此卡多佐也说过:“作为一个法官,我的义务也许是将什么东西——但不是我自己的追求、信念和哲学,而是我的时代的男人和女人的追求、信念和哲学——客观化并使之进入法律。如果我自己投入同情、理解、信仰以及激情是与一个已经过去的时代相一致的话,那么我就很难做好这一点。”[18]
  三、利益衡量方法在行政诉讼原告资格认定中的导入
  (一)如何理解合法权益
  合法权益,即法律上的利益,也即权利。有很多学者却将合法权益解释为权利与利益两个方面,这在逻辑上是不成立的。因为,如果被侵犯的利益不在行政诉讼法所保护的范围内,那么这种利益也就被排除在行政诉讼法规定的合法权益之外了;如果被侵犯的利益是行政诉讼法所保护的利益,那么,这种具有“对抗他人性质”的利益就是权利。所以合法权益中不包含既为行政诉讼法所保护又不能称之为权利的利益,[19]“一种利益如果受法律保护也就自然成为权利了,却将其与权利对立,实为不当”。[20]只是合法权益的存在状态分为两类:一类是法律所明文规定的权利;另一类是所谓“推定权

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