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【期刊名称】 《行政法学研究》
我国政府信息公开立法的价值取向和现实路径
【英文标题】 On the Legislative Value Orientation and Realistic Way of Government Information Publicity in China
【作者】 于兆波李店标【作者单位】 北京理工大学人文学院法律系
【分类】 国家机构组织法
【中文关键词】 政府信息公开;立法;价值取向;现实路径
【英文关键词】 Government Information Publicity;Legislation;Values Orientation;Realistic Way
【文章编码】 1005—0078(2006)02—046—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 46
【摘要】

完善我国政府信息公开立法,需要首先明确我国政府信息公开立法在宪政、行政、经济、法律、社会、国际等六个方面的价值取向。在此基础上树立现代立法观念,遵循立法决策程序,充分利用地方先行立法权,寻求适合我国国情的现实路径。

【英文摘要】

School of Humanities and Social Sciences of Beijing Institute of Technology,Beijing,100081To perfect the legislation of government information publicity in China,values on constitutionalism,administration,economy,law,society and other countries should be confirmed firstly.Basing on such values,we should take modern legislative ideas,follow the decision—making procedure,and take advantage of prior legislative power of local government.

【全文】法宝引证码CLI.A.113353    
  制定政府信息公开法,规制政府信息公开活动,这是世界上发达国家的通行做法。由于受发展阶段、现实国情、历史传统、民众观念等的影响,我国政府信息公开总体上处于起步阶段。完善我国政府信息公开立法,最重要的是要在明确我国政府信息公开立法价值取向的基础上,寻求适合我国国情的现实路径。
  一、我国政府信息公开立法的价值取向
  (一)主权在民,保障公民知情权——我国政府信息公开立法的宪政价值取向
  法国思想家卢梭在《社会契约论》中第一次系统阐明了主权在民(人民主权)理论,自此之后,大量历史文献,特别是各国宪法均体现了主权在民理论,我国也不例外。主权在民表明,人民是权利的最终所有者和理念层面的行使者,人民无论是作为所有者还是行使者都要以政府信息的公开和对国家事务的知晓为前提。这要求政府必须是公开透明的政府,其一切活动包括信息公开都必须受到法律的规制,政府要通过各种途径向民众提供政府活动的信息,保障公民的知情权。知情权直接赋予公民要求政府信息公开的请求权,并对政府信息公开活动进行监督。
  (二)遏制腐败,促使政府依法行政——我国政府信息公开立法的行政价值取向
  腐败现象往往都是在秘密状态下发生的,如果将政府信息公开活动制度化、规范化,把公权力的行使由少数人变为多数人,规定公权力运行必须遵循的程序,使公权力的行使透明化,就能有效规范政府行为,把腐败的发生率降到更低。从具体实践看,当前我国政府公开的仅仅是办事原则、办事结果,而没有扩展到一般性信息,并且时效性差、查找不便,这是因为政府往往是信息公开的决定者,公开什么、公开多少、何时公开、如何公开等都由政府自己决定。因此,要对我国政府信息公开进行立法规制,使信息公开的内容涵盖政府运转的各个环节,将信息公开明确为政府的责任,若违反将受到法律的制裁。“政府信息公开立法首先改变了权力行使的方式,使政府机关的职权、程序、办事结果等为人民所知,可以避免出现腐败现象,同时赋予民众获取信息的权利以及获得相应救济的权利,可以使政府机关权利制衡机制更为丰富。除传统的上级行政权力对下级行政权力的监督之外,发育个人权利对行政权力的监督和司法权力对行政权力的监督,形成权利制衡科学体系”。[1]
  (三)提高效益,实现经济持续增长——我国政府信息公开立法的经济价值取向
  在整个社会占重要地位的政府信息资源蕴涵着无法估量的价值。对公众而言,政府信息公开的经济学基础就是让公民获取充分的信息,并能做出理性决策。对国家和社会而言,充分利用信息资源,可以创造更多的物质和精神财富,加速经济发展和促进社会进步。政府信息公开的内在根据不仅在于提高公民素质,更在于降低整个国家与社会获取信息的成本。然而,我国现在对政府信息的收集、管理和发布机制等规定不健全,政府部门的信息很少向社会公开,即使公开也是各自为政,一个部门积累的经验很难为其他部门利用,缺乏统一性和协调性。将政府信息公开活动纳入法律之下,可以强制信息公开,降低信息利用成本,提高效益,实现经济的持续增长。
  (四)树立权威,推进依法治国进程——我国政府信息公开立法的法律价值取向
  目前我国政府信息公开制度大多是由各地方在特定背景和理念下自行制定的,不具有法律的严肃性,缺少对政府信息公开主体的实质性约束,对政府信息公开的范围也没有严格界定。2004年修正后的《宪法》第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”要推进依法治国的进程,有赖于公民对法的自觉遵守和司法机关对法的准确适用,更有赖于国家机关取信于民,模范地执行法律,自觉地将自身置于法律的统治之下。对政府信息公开进行立法,明确公民和政府在信息公开方面各自的权利和义务,促进其充分行使权利和积极履行义务,这对于增强公民对法治的信心,树立法律权威,推进依法治国进程无疑会起到极大的促进作用。
  (五)政府带头,实现信息资源共享——我国政府信息公开立法的社会价值取向
  当今社会是一个信息社会,要实现信息资源的全社会共享。首先,实现政府信息共享是重中之重。因为政府掌握的信息涉及到政治、经济、文化等社会生活的方方面面,是全部社会信息的基础与核心。在信息公开、信息利用、信息共享等方面,政府应当率先垂范,勇于带头,以此调整社会信息系统的结构,促进其功能升级,发挥推动信息发展的示范效应,以政务的信息化、公开化引导和带动整个社会的信息化、公开化。政府信息公开立法的目的就是要使政府成为社会信息流动与共享的枢纽,通过以信息库、因特网等为主要载体的电子政务,大力推动电子政务示范工程,以顺畅的信息流来促进对公共事务的高效管理与优质服务,营造出透明、高效、公正的环境,塑造服务型与信息共享型的、面向社会的政府。
  (六)入世需要,树立大国良好形象——我国政府信息公开立法的国际价值取向
  WTO透明度原则要求成员方政府除那些会妨碍法令的贯彻实施,会违反公共利益,或者会损害企业正当商业利益或个人隐私的资料外,凡与贸易有关的法律、法规、政策、措施乃至司法判决等都必须公开。成员方凡是不公布的就不具有法律效力,不能作为执法的依据。
  我国与世界上许多国家通行做法相同,WTO规则必须首先转化为国内法才能实施,透明度原则转化为国内法,反映到国内法律当中就是政府信息公开法。因此为履行入世承诺,我国必须进行政府信息公开立法,实现政府信息公开法治化,这样有利于树立中国在国际上的良好形象。
  二、我国政府信息公开立法的现实路径
  (一)树立现代立法观念
  从已制定政府信息公开法的国家看,立法阻力主要来自于政府,政府往往由于部门利益倾向严重,而看不到或不愿看到政府信息公开的重要性和可能性,一般不愿意公开信息;在制定政府信息公开法时往往会凭借自己手中的权力来进行立法规避,甚至立法谋私(谋求集团或个人利益)、立法谋权(扩大本部门权力),导致民众利益受损。因此,要真正实现我国政府信息公开立法的价值,首先应当树立现代立法观念。
  1.抛弃传统封建专制思想。在我国两千多年的封建历史中,国家统治阶级和社会主流思想奉行的是孔子所讲的“民可使由之,不可使知之”[2]的愚民政策,从而形成了“法藏官府,威严莫测”的传统。再加上新中国成立后,我国长期实行的是高度集中的计划经济体制,政府统包统揽一切,现在要实行政府信息公开,其思想阻力可想而知。
  2.明确权利主体与义务主体。我国的一切权力属于人民,人民通过选举产生地方各级人大和全国人大,人大选举产生行政机关、司法机关等。因此,政府信息公开的权利(权力)主体是人民(公民),义务主体是政府,而不是相反。这在理论上是正确的,但要确立这种观念却不易。
  3.在悖论中推进政府信息公开。政府信息公开的最终推动力量来自于民众,但要实行政府信息公开制度却主要靠政府。这形成了一个“既要规制政府又要依靠政府”的二律背反。解决这一悖论的关键在于不断推进依法治国的进程,要求重视对公务人员的教育,转变落伍观念,树立现代行政法治理念。
  (二)遵循立法决策程序
  关于现代立法决策程序,不同的国家与地区有不同的规定,但一般说来由立法调研、立法公示、立法听证、立法辩论、立法修正、立法论证、立法决策、决策说明等几个法定的步骤与方法组成。(1)立法调研是立法决策程序的第一步,意味着决策的正式启动。(2)立法公示是作为民意代表的立法机关向全体公民告知其立法工作的一种方式,既体现了全体公民的知情权,也是为了发现和确定民意。(3)立法听证主要体现利益相关人的民意表达权,实际上,立法听证是将审判程序前移,即在立法阶段即能听到当事人双方的不同声音,从而不必在事后解决纠纷上下更多的功夫。(4)立法辩论不仅指在立法机关里的辩论,更强调社会辩论,是各种互相冲突的看法和观点的自由交锋、互相批判、争论和竞争的过程。(5)立法修正是对正在审议或决策中的法案加以变更、删除或补充,在有些国家,还可对立法修正案

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