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【期刊名称】 《行政法学研究》
地方立法质量提高的分析和探讨
【英文标题】 Analysis on the Quality Improving of Local Legislation
【作者】 崔卓兰孙波【作者单位】 吉林大学法学院上海政法学院
【分类】 地方自治法【中文关键词】 地方立法;质量;观念;提高
【英文关键词】 Local Legislation;Quality;Idea;Improving
【文章编码】 1005—0078(2006)03—058—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 3
【页码】 58
【摘要】

当前,我国的地方立法质量总体上有所提高,但是在价值取向、科学性、协调性、立法技术等方面也存在一些问题。其深层次的原因在于立法观念落后。应树立立法的科学观念:以权利本位为主导价值取向,强化专家在立法中的实质性作用,提高民主化程度。

【英文摘要】

Generally,the quality of current local legislation has been improved much.but some problems are still lie in respect of value orientation,scientific or not,harmony and legislative technique.The profound reason lies in the lag of legislative idea.We should establish the scientific idea of legislation,take right value orientation,strengthen expert’s substantive function in legislating and improve the democratization level and so forth.

【全文】法宝引证码CLI.A.113333    
  立法质量作为“法律体系建设的生命线”,[3]是实行依法治国基本方略的重要基础和依据,“从立法质量这一页,可以窥一个国家立法乃至其法律文明之全貌”,[4]立法如果“品质低劣,导致动辄修法、废法,法的安定性将难以维持”。[5]本文将对地方立法的不良质量现状进行归类描述,并力图寻查原因,进而提出若干对策,以期为地方立法质量和品位的提高尽绵薄之力。
  一、地方立法质量问题的观察
  近些年,地方立法质量有了一定程度的提高,但在多种不良因素的影响下,尚存在一些问题:
  (一)不合理分配权利(力)和义务,与社会的主导价值取向相悖
  1.任意限制或者剥夺宪法、法律和法规所赋予的权利。如《消费者权益保护法》规定:经营者有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其所受到的损失,其金额为商品价款或服务费用的一倍。而某省《房屋消费者权益保护条例》却规定:房屋面积允许误差未约定,不足部分超过6‰的,经营者应予加倍补偿。意即误差若低于6‰的,消费者就无权索赔。
  2.附加宪法、法律所规定义务之外的“法外义务”。如某省《保健用品卫生监督管理办法》规定:省外保健用品首次进入本省,经营者须提供该产品的说明书和质量标准等,经审核并发给证书后,方可销售。
  3.偏袒权力的滥用。某市《轻轨交通管理办法》规定:“轻轨交通经营单位应当设置防火设备,发生火险事故时,应当立即报警,并采取措施。”对违反者却只规定了有关部门“可以责令限期改正”。
  4.违法增设权力。(1)违法规定审批、许可和费税征收等内容,如某省《婚姻登记管理办法》规定:未到法定婚龄而同居的,收取每年500元的限制早婚费;(2)规定地方保护主义内容,如某省《公用电话管理办法》规定:公用电话的计费显示器和公用电话亭等设施,由邮电部门统一提供。承办者应按规定项目交付费用。
  5.对权利保障的规定缺乏人性化色彩。如某省《城市居民最低生活保障条例(征求意见稿)》规定,凡是月收入低于最低生活保障线标准者均可领取同样救济金,而没有考虑不同的年龄和身体状况;享受最低生活保障者应每月向有关部门书面报告其工资标准,这对文化程度较高者也不能说不是一项较重负担;享受最低生活保障的城市居民,应按照街道办事处的要求承担打扫卫生和扫雪的义务等。
  (二)立法不符合地方实际状况,超越社会关系的承受程度
  这种立法按其“命运”可分为:
  1.存而不用型。例如:原《治安管理处罚条例》规定:驾驶机动车违反交通标志、信号指示的,处以5元以下罚款或者警告。而某市《道路交通管理规定》却规定:机动车行经路口,遇停止信号时,不准通过;对违反者处以警告或者200元以上500元以下的罚款。[6]
  2.废而不用型。如:某市有关出租汽车经营权和更新的两项立法公布仅4天就被逼下马。主要原因在于制定过程中未进行认真调研,未考虑城市规模较小,人口较少,加之当地人不认计价器,喜欢议价等情况。[7]
  3.被迫修改型。如:1986年发布的某市《关于坚决禁止在市内养犬的通告》规定:未经有关部门批准而养犬的,应在7日内自行捕杀,逾期将由街道捕犬队强行捕杀。这一规章受到群众抵制,效果很不理想。于1994年进行修订,规定了限养区和非限养区,由有关机关负责捕捉和处理禁养犬、无证犬、无主犬,而不是绝对捕杀等内容。
  (三)未正确反映客观规律,违反科学立法原则
  1.没有合适地把握和表达人与自然、人与人之间的关系。以动物保护立法为例,《深圳经济特区禁止食用野生动物若干规定》顺利通过,而同样主题的某市《动物卫生条例(征求意见稿)》则被专家否决。[8]
  2.不符合市场经济规律的内在要求。如某市《电子产品维修管理暂行办法》规定:“外地电子产品维修企业在我省从事产品维修,除须具备本省企业的条件,还必须具备……。”
  (四)地方立法与中央立法、地方立法之间存在冲突,地方立法内部条文之间不协调
  1.与中央立法冲突。主要表现为改变中央立法明文规定的幅度、种类和条件,如《森林法》规定:盗伐林木的,林业主管部门可责令补种盗伐株数十倍的树木,没收所得,并处相应罚款。而某省《森林保护管理条例》却规定:“由林业主管部门责令补种盗伐株数五倍的树木”。
  2.地方立法之间的冲突。如某市《轻轨交通管理办法》规定:在安全保护区内打桩、挖掘等行为,有权机关可处1000—5000元罚款。而作为该处罚依据的某省《罚款限额规定》的规定是:经营活动违反秩序的,有违法所得的,罚款不超3万元,无违法所得的,不超1万元。而“打桩、挖掘”等行为并不属于“经营活动”。
  3.地方立法内部条文之间的冲突。对同一用语做相互矛盾的解释或对同一含义的用语使用不同的名称,或用语之间前后不连贯。如某省《人口与计划生育条例实施细则》对同一部门先后使用了人口和计划生育行政部门、计划生育行政部门和计划生育委员会三个名词。
  (五)形式结构和语言使用存在问题,前后的逻辑关系不清楚
  1.名称五花八门。某市2004年的地方立法所使用的名称有条例、办法、决定、规定、制度、规范等十多种。
  2.结构安排混乱。如某市《轻轨交通管理办法》规定:在轻轨封闭区域内拍摄电影等,须经轻轨交通经营单位同意。但却没有规定处罚措施,公布施行一年多,也不见其他配套法律规范对此做出规定。
  3.语言欠规范。(1)模糊含混,用“少量”、“大量”、“多数”表示数量,用“某些地区”、“个别地段”、“部分地方”表示空间,用“一定时间”、“特定时期”表示时间,用“正常情况”、“生活困难”表示状态。(2)使用政策性语言,如“从低掌握”,“原则上实行有偿使用”。(3)使用隐语、诙谐语、双关语,如“谁造谁有”、“以水养水”、“谁用人谁管理”。(4)随意简化,如“计生委”、“一府两院”。(5)以口语代替法言法语,如用“不准”、“不可”代替“禁止”。
  二、地方立法质量问题的原因探究
  不良地方立法的原因是多方面的,但追根溯源,深层次原因在于立法观念缺乏科学性,且日益陈腐,滞后于社会发展。
  1.权力本位的立法价值取向占据主导地位。在我国,虽然国家机关与人民的根本利益是一致的,但权力拥有与行使的分离还是可能使权力所内含的扩张性、侵犯性、滥用性等不良基因顽强地凸现出来,导致立法机关为谋取不当利益而不惜限制或剥夺公民的权利、附加不合理义务,而将服务和保护公民合法权益的重任抛在一边。
  2.服务观念不浓,人本位观念淡薄。一是将本应由公民享有、立法只是对其予以承认、确立、保障和维护的权利看作是恩赐或赏与;二是将立法看作是管理老百姓的工具,侧重对社会安全和秩序的维护,而较少规定提高公民物质和精神生活条件的措施。
  3.利益规则作为一种潜流,不断侵蚀立法权,

  ······谁敢欺负我的人

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