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【期刊名称】 《行政法学研究》
私权在行政执法中的地位
【副标题】 以一则行政案件为分析工具
【英文标题】 Status of Private Rights in Admintrative Enforcement of Law
【作者】 闫尔宝【作者单位】 中国政法大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 私权;行政权;公法债权;限制物权
【英文关键词】 Private Right;Administrative Power;Creditor’s Right in Public Law;Qualified Property
【文章编码】 1005—0078(2005)02—137—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 137
【摘要】

传统观念认为,公共利益优先于私人利益。但在当前更加强调尊重和保护私权的背景下,该种观念的正当性值得进一步检讨,不能认为私权相对于公权始终处于附属地位。在特定情况下,行政权力依法行使的内涵中应包含尊重私权,国家公权在行使过程中应注意对民事主体私权利的保护。

【英文摘要】

Traditional opinion claims that public interest is prior to private interest.Present studies,however,pay much more attention to private interest nowadays.Therefore,we should further examine the justice of that old opinion,abandoning the idea that private interest is subject to public interest.Under special circumstances,when administrative agencies exercise their powers according to law,they should respect private rights and protect the rights of civil subject.

【全文】法宝引证码CLI.A.113274    
  当民事权利的行使遇到行政权力介入时,长期以来人们的通行观念认为,作为私权的民事权利应当让位于国家公权力,因行政权力的行使而给民事权利主体造成的损失,或者由其自身承担或者由与民事主体处于对立地位的民事当事人承担。一言以蔽之,“公权力优先”。但仔细分析后可以发现,由于民事权利的性质不同,在特定的场合,私权为公权让位的简单结论并不具有普遍意义,应当根据具体情况以及民事权利的不同性质,来判断究竟是私权服从公权还是公权应尊重私权。本文通过一个案例的分析来具体说明这个问题。
  一、基本案情与问题的提出
  1998年12月15日,M农行与H公司达成了进口棕榈油的贷款协议。该协议主要内容为:由H公司先交纳一笔保证金,M农行为其开具信用证;货物到港后,H公司无条件同意将全部货权交M农行,并由其负责存放;H公司在全额交纳关税、有关费用及全部信用证款后才能取得货权。12月28日,H公司及另外五个单位签订了担保合同,由五单位为H公司向M农行提供连带责任保证。在H公司交纳保证金后,M农行为其开立了信用证,付款日期为1999年4月3日。1999年1月27日,提单项下的货物抵港。由于此前H公司将保税进口的货物在国内倒卖而涉嫌走私,海关已于1999年1月4日立案调查。在该批货物进口后,海关于1月28日将H公司该批棕榈油2000吨收取作为抵押物,致使M农行与H公司2月5日报关不成而未能通关。3月15日,应某法院的协助通知,海关协助将1 150吨棕榈油提走作为H公司另一案件的赔偿款。M农行于1999年3月23日以案外人的身份对法院查封H公司进口棕榈油提出异议,但未获答复。6月12日,M农行以该批货物所有权为其所有为由,向海关申请放行所扣货物,未得到允许。7月8日,因H公司逾期三个月未缴纳税款,海关将作为抵押物的850吨棕榈油予以变卖。在扣除关税、滞纳金及港杂费以外,尚余534多方元,由海关作为涉嫌走私案件的保证金予以保存。10月19日,海关对H公司作出追缴走私货物等值价款人民币560万元的处罚决定。送达后,因H公司未申请复议或提起诉讼,在限期内也未履行,海关遂将暂存的余款全部执缴入库,不足部分仍在执行之中。
  M农行在信用证付款日期届满后,于1999年4月6日开始对外付款,实际为H公司垫付769万多美元。为追回垫付资金,6月12日,M农行向法院提起民事诉讼,请求判令H公司偿付信用证垫付款,并由五个保证人承担连带责任。法院终审判决认为:M农行与H公司协议约定的担保为一种让与担保,该种担保方式虽然没有在我国担保法中作出规定,但是理论上已有论述,实践中也广泛存在,虽然协议内容中有关标的物所有权在未受清偿前归债权人所有的约定内容无效,但是承认M农行就担保物享有担保物权,有权向海关和法院申请优先偿付,其范围限于该笔货物变卖价款扣除其该缴纳的关税等有关费用后的剩余部分。
  终审判决后,M农行因未能通过执行程序实现其债权,于2001年7月13日向海关申请将变卖后的货款扣除关税等有关费用后的剩余部分优先给付。海关则以其所变卖货款扣除关税等费用以及执行对H公司的处罚后无剩余,即使有剩余也因所有权属于H公司等为由予以拒绝。在此情况下,M农行向人民法院提起了行政诉讼,请求确认海关查扣、变卖货物及收缴款的行为违法,要求被告给付变卖款534多万元。作为被告的海关提出抗辩,认为其对H公司的进口货物作出的扣押、变卖及执缴的行为完全符合法律规定,M农行的优先受偿权缺少法律根据,其与H公司之间的纠纷属于民事法律关系,应通过民事渠道解决,请求法院判决驳回M农行的诉讼请求。
  本案的典型性在于:H公司分别存在行政违法行为和民事违约行为,依法需要向国家承担行政违法责任,同时向对方民事主体承担民事赔偿责任。在行政机关作出追缴税款决定以及对方民事主体主张优先受偿权利的情况下,是国家的公权利优先?还是民事私权利优先?
  二、分析之一——M农行的原告资格问题
  在本案中,被告海关提出的主要抗辩理由之一是自己的执法行为属于公法行为,其与H公司建立的是行政法律关系,发生的争议属于行政争议,可以通过行政诉讼途径解决,M农行与H公司之间建立的是民事法律关系,由此引发的纠纷应通过民事途径解决,与自己的执法行为无直接利害关系。因此,法院应驳回M农行的行政诉讼请求。
  分析被告海关提出的抗辩可以知道,其真实的意思是认为作为与H公司存在民事法律关系的M农行本身并不具备行政诉讼的原告主体资格,法院不应受理M农行提出的行政诉讼。理由即认为M农行与H公司之间发生的民事法律关系与自己和H公司之间发生的行政法律关系无任何关联。
  法院并未认可海关提出的抗辩理由而驳回M农行的起诉,而是受理了本案并对案件作出了实体裁判,从而在事实上肯定了M农行与海关的行政执法行为之间存在法律上的利害关系,认可了M农行的原告主体资格。由此提出的问题是,海关关于M农行与H公司之间存在民事法律关系就不具备提起行政诉讼的资格的主张能否成立?
  本文认为,海关的主张代表了一种十分普遍的观念。即行政法律关系与民事法律关系是两种截然不同的关系,即使民事法律关系存续期间出现了行政权力的介入,也不必然引发行政诉讼,而可能只引起民事诉讼。上述观念的存在具有以下观念支持:民事法律关系与行政法律关系是两种不同的法律关系,各自具有产生、变更及消灭的独特规定。民事法律关系的变动由民事主体在自愿平等的基础上主要通过协议的方式来实现,由此发生的争议应当通过民事诉讼途径解决。行政法律关系主要是基于行政行为的作出而产生、变更或者消灭,其产生的法律后果一般只影响行为直接作用对象的权利义务,由此而引发的纠纷通过行政诉讼途径解决。对不同的法律关系应当进行严格区分,否则将可能造成理论上的混乱。
  上述观念的存在导致了以下两种不同的理论的形成:
  (一)公权力的行使构成民事债务不履行的豁免理由——不可抗力表现之一种会让它误以为那是爱情
  在行政法律关系与民事法律关系严格分立的情况下,民事权利行使和义务履行过程中,国家公权力的介入自然成为了一种外在力量,该种力量的作用构成民事法律关系变动的一个外部因素,与因民事主体自身的行为导致的民事法律关系变动具有不同的性质。因此在通常情况下,由于行政权力的出现而使民事权利的行使或义务的履行遇到困难时,民事责任主体可以将行政权力的作用作为豁免责任的理由。由此形成了所谓不可抗力理论。该理论认为,国家公权力属于不可抗力的一种形式,可以作为民事免责事由。不可抗力除自然灾害、社会异常事件外,还包括政府行为。作为免责事由的政府行为是指当事人在订立合同以后,政府当局颁发新的政策、法律和行政措施而导致合同不能履行。如订立合同以后,由于政府颁发禁运的法律而使合同不能履行。基于政府行为属于不可抗力的一种类型,因此而导致的债务的不能履行,构成一方当事人的抗辩理由。[1]
  (二)行政诉讼原告资格有无的判定标准——“直接关联”理论的形成
  行政诉讼制度建立早期,原告资格构成理论认为,只有作为行政行为直接相对人的公民、法人或者其他组织才能以原告的身份提起行政诉讼,而对于与上述主体存在民事法律关系的当事人,即使其权利因行政行为的作出受到一定影响,也会由于该种影响与行政权力的行使之间不具有直接联系,从而不具有行政诉讼主体资格,无权以行政诉讼原告的身份提起行政诉讼。“应当注意不能扩大行政管理相对一方的外延。扩大行政相对人一方的倾向往往是因为混淆了行政法律关系和民事法律关系,不能划清他们的界限。行政管理相对一方是行政法律关系的主体,但这并不妨碍他作为民事主体同其他民事主体发生民事法律关系和民事权益纠纷。在具体行政行为不是以这一关系和纠纷为对象而作出时,即使因为履行具体行政行为会间接波及其他民事主体的权益,他们也不能获得提起行政诉讼的起诉权。”[2]这就是“直接关联”理论(或可称为“间接波及”理论)。常见的例子是相对人因存在行政违法行为而被罚款,由此不能履行其在民事合同中所负担的金钱给付义务,与之存在民事债权债务关系的对方民事当事人因与行政权力的行使无直接关系而不能成为行政诉讼的原告。
  撇开民法学理论不谈,单就行政诉讼的原告资格理论而言,随着行政诉讼法学研究的深入以及司法实践的发展,“直接关联”理论已不能成为判定行政诉讼原告资格的标准。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。由此确定了行政诉讼原告资格的判定不再以当事人所处的法律关系为标准,而是以当事人与被诉的具体行政行为是否具有法律上的利害关系为标准。上述解释在很大程度上解决了长期以来普遍存在的行政法律关系与民事法律关系关联情况下,非行政行为直接相对人的民事主体的原告资格问题,使诸如民事相邻权人、被侵害人等均具有了行政诉讼原告资格。
  鉴于法院受理了M农行的行政起诉,表明其认为M农行与海关的执法行为之间具有法律上的利害关系。但于法院的裁判文书中并未明确加以说明。笔者认为,之所以赋予M农行行政诉讼原告资格,主要是因为其与海关作出的执法行为确实具有法律上的利害关系。
  从本案的案情来看,M农行针对H公司享有两种不同性质的权利:首先,基于M农行与H公司之间成立信贷关系,其对H公司享有民事债权。其次,由于其与H公司签订了债权担保合同,约定H公司以进口棕榈油作为偿还信贷的担保,由此在H公司的进口棕榈油上,M农行又享有担保物权。
  单就主债权来讲,M农行尚不具备提起行政诉讼的原告资格。理由是该种债权的不能实现与被诉海关的执法行为之间尚不构成法律上的利害关系。正如学者所言,“并不是所有与具体行政行为有利害关系的人或组织都具有控告该具体行政行为的原告资格,而只是与具体行政行为具有法律上的利害关系的人或组织才具有控告该具体行政行为的原告资格。例如,工商部门对甲企业罚款50万元,甲企业因此而还不起乙企业的债。乙企业虽然与工商部门对甲企业罚款50万元的行为具有一定的利害关系,但不是法律上的利害关系,因为工商部门的罚款不是乙的债权得不到实现的惟一原因,而且乙的债权并没有因工商部门的罚款而消灭或减少,只是使债权实现的时间推迟。可见,只要把一般利害关系同法律上的利害关系区分开来,就可以避免不适当地扩大原告资格的情况出现。”[3]M农行作为信贷企业必然要对自己的信贷行为承担一定的风险,所以单就其对H公司的主债权不能实现而言,其与被诉海关的执法行为之间只存在一般的利害关系,尚不能构成法律上的利害关系。
  但就M农行针对作为债权担保的H公司进口棕榈油而言,由于该种担保形式被民事终审判决认可,因此该种担保设定了M农行对于H公司进口棕榈油的优先受偿权。由于海关的执法行为直接影响到该种优先受偿权的实现,M农行与海关的执法行为之间具备了法律上的利害关系,基此,M农行具有提起行政诉讼的原告资格,法院受理其起诉是正确的。
  三、分析之二——民事担保权与征税权的优先位序问题
  本案争执的另一焦点是海关认为自己针对H公司的进口货物作出的执法行为具有明确的法律依据,其采取的措施未超出法律的规定,且符合法定程序,因而属于合法行为,依法应当维持。M农行则认为,虽然海关针对H公司的执法行为符合有关法律法规的规定,但由于该种行为影响到了自己优先受偿权的实现,所以不能认为海关作出的行为合法。正确处理上述争执必须解决以下几个问题。
  (一)海关与M农行各自主张的权利的性质
  1.海关主张的权利的性质
  本案中,海关作出了四种不同性质的行为:扣押行为、变卖行为、关税征收和执缴行为。其中,征收关税行为是海关针对H公司进口的棕榈油采取的正常征收行为,非本案争执的焦点,在此不予讨论。扣押和变卖行为是一种程序性行为,服务于最终的追缴行为,其最终的目的是保证追缴行为的实现。
  《海关法行政处罚实施细则》第21

  ······开弓没有回头箭

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