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【期刊名称】 《法制与社会发展》
中国司法改革基本理路解析
【英文标题】 An Analysis on the Basic Approach of Chinese Judicial Reform
【作者】 黄文艺【作者单位】 吉林大学理论法学研究中心{教授}
【分类】 司法
【英文关键词】 制与社会发展期刊年份=2017期刊号=2页码=5标题=中国司法改革基本理路解析英文标题=An Analysis on the Basic Approach of Chinese Judicial Reform副标题=英文副标题=作者=黄文艺作者单位=吉林大学理论法学研究中心{教授}摘要=党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着力破解影响司法公
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 5
【摘要】 党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着力破解影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,对新一轮司法改革作出了系统化的顶层设计,锲而不舍地推动各项改革措施落地,取得了明显成效。本轮司法改革的基本理路和主要内容包括:深化司法管理体制改革,推进司法人员分类管理改革,推进司法责任制改革,加强人权司法保障,推进司法民主,提升司法权威,保证司法廉洁,提高司法效率,促进诉讼便利化,推进刑罚制度人道化,推进司法队伍职业化,深化律师制度改革。本轮司法改革的基本特点包括:坚持党的领导,坚持以宪法为根本遵循,坚持遵循司法规律,坚持从中国国情出发,坚持顶层设计和基层探索相结合,坚持依法有序推进,坚持运用现代科技破解难题。
【英文摘要】 Since the Eighteenth National Congress of the CPC, the CPC Central Committee with Comrade Xi Jinping as the core resolves the deep-seated problems impacting judicial justice and restricting judicial ability, systemically makes the top-level design of a new round of judicial reform, relentlessly promotes various reform measures landing, and achieves remarkable results. The basic ideas and the main contents of this round of judicial reform include: Deepening the reform of the judicial management system, promoting the reform of the judicial personnel's classified management and judicial accountability, strengthening the judicial protection of human rights, promoting judicial democracy, enhancing the judicial authority, ensuring judicial justice, improving judicial efficiency, promoting the facilitation of litigation, promoting the humanization of penalty system, promoting the professionalism of judicial personnel, and deepening the reform of the lawyer system. The basic characteristics of the current judicial reform are as follows: adhering to the party's leadership, adhering to the constitution as the basic follow, following the laws of justice, starting from the Chinese national conditions, adhering to the combination of top-level design and basic research, adhering to the advance lawfully and orderly, insisting on the use of modern technology to solve the problem.
【全文】法宝引证码CLI.A.1222520    
  
  深入推进司法改革,是全面深化改革和全面依法治国的必然要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持走中国特色社会主义法治道路,着力破解影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,对新一轮司法改革作出了系统化的顶层设计,密集出台了一大批政策文件,锲而不舍地推动各项改革措施落地,取得了明显成效。这一轮司法改革,范围之广、力度之大、程度之深,不仅在中国司法文明史上前所未有,在世界司法改革史上也很少见。本文试图在较为全面地梳理已出台的改革文件和举措的基础上,对本轮司法改革的基本理路和主要内容作一简要解析,以展示其大视野、大格局和大气象。
  一、深化司法管理体制改革
  司法管理体制是司法体制的重要组成部分,主要涉及司法机构设置、职权配置以及人财物管理等问题。司法管理体制改革在司法改革中居于基础性地位,对建设公正高效权威的社会主义司法制度,确保司法机关依法独立公正行使职权至关重要。党中央高度重视司法管理体制改革,推出了一系列具有标志性意义的改革举措。
  第一,设立最高人民法院巡回法庭。这是我国最高法院体制的重大变革。党的十八届四中全会《决定》提出,“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”2014年12月,中央全面深化改革领导小组审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,同意在深圳、沈阳分别设立最高人民法院第一、第二巡回法庭。2016年11月,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》,同意在重庆、西安、南京、郑州增设四个巡回法庭,完成全国巡回法庭总体布局。巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构,办理由最高人民法院管辖的部分案件,其所作的裁判为最高人民法院的裁判。试点实践表明,巡回法庭具有便民利民、节约诉讼成本的功能,被老百姓称为“家门口的最高法院”;具有探索新型司法权运行机制的功能,被称为司法改革“试验田”;具有分担最高人民法院本部办案和信访压力的功能,有利于最高人民法院本部更好地发挥监督指导全国审判工作的职能。[1]
  第二,设立跨行政区划的法院、检察院。从设置方式来看,行政机关依行政区划设置,司法机关依司法管辖区设置。司法管辖区与行政区划是两个不同的区域概念。行政区划的划分主要考虑政治、经济、民族、人口、历史传统、国防等多种因素,而司法管辖区的划分主要考虑案件数量、诉讼便利、司法资源配置等司法因素。从世界主要国家的情况来看,司法管辖区与行政区划有明确区分,司法机关与行政机关设置并不对应。我国司法机关主要依行政区划设置,不仅容易滋生司法地方保护主义,也导致同一层级司法机关案件数量悬殊,人员忙闲不均。针对这一问题,本轮改革提出,要探索与行政区划适当分离的司法管辖制度,设立跨行政区划的法院、检察院。在这方面,主要是把现有的铁路运输法院、检察院改造为跨行政区划的法院、检察院,管辖跨地区的行政诉讼案件、重大民商事案件等重大案件。这项改革有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
  第三,设立知识产权法院。党的十八届三中全会《决定》提出,“加强知识产权运用和保护,健全技术创新激励机制,探索建立知识产权法院。”2014年8月31日,第十二届全国人大常委会第十次会议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。根据该《决定》,北京、上海、广州三地分别设立了知识产权法院,对所在省市知识产权案件实行跨地域管辖。这一改革,有利于实现知识产权案件的集中审理,优化人力资源配置,统一裁判标准,提高审判效率,扩大我国知识产权保护的影响力,进一步树立我国保护知识产权的良好国际形象。
  第四,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。我国是单一制国家,司法职权属于中央事权。但是,我国幅员辽阔,各地经济社会发展不平衡,全国法院、检察院人财物完全由中央统一管理和保障,在现阶段难以做到。[2]党的十八届三中全会《决定》提出,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这一重大决策体现了从国情出发分步推进改革的政治智慧。目前,各地正在有序开展这一改革试点。关于法官、检察官的统一管理,主要是在省一级设立法官、检察官遴选委员会,建立法官、检察官统一由省遴选并按法定程序任免的机制。关于经费的统一管理,主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。实行人财物统管后,地方党委对法院、检察院的思想领导和政治领导保持不变,地方人大依照法定程序任免法院、检察院领导干部和法官、检察官保持不变。
  第五,国家监察体制改革。设立监察委员会,建立集中统一、高效权威的监察体系,既是事关全局的重大政治体制改革,也是影响深远的重大司法体制改革。根据全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,试点地区人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察委员会是专门的反腐败机构,[3]负责调查处置涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务违法犯罪行为,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关提起公诉。这意味着,在职务犯罪案件办理上,将形成监察委员会、检察机关、审判机关分工负责、相互配合、相互制约的新体制。
  二、推进司法人员分类管理改革
  对司法人员进行分类管理,实现各归其位、各尽其责,是现代司法权有效运行的制度保障。长期以来,我国一直把所有司法人员都定位为公务员,把法官、检察官当作普通公务员管理,产生了很多弊端。一是导致一线办案的普通法官、检察官,为了晋升行政职级,不得不离开办案一线去非业务部门从事管理工作。二是导致法官、检察官的任免条件行政化色彩浓,一些原本从事管理工作的人员也拥有法官、检察官身份。三是导致司法人员结构不合理,法官、检察官人数多,司法辅助人员人数少,难以组建分工协作的司法团队。司法人员分类管理改革就是要克服这些弊端,为推行司法责任制奠定坚实基础。
  第一,对司法人员实行分类管理。实行分类管理,就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官,司法辅助人员,司法行政人员三类。其中,司法辅助人员是协助法官、检察官履行审判、检察职责的工作人员,包括法官(检察官)助理、书记员、司法警察、司法技术人员等。司法行政人员是法院、检察院从事行政管理工作的人员,包括政工党务、行政事务管理人员。按照工作特点和履行职责要求,对法官、检察官实行有别于普通公务员、符合司法职业特点的管理制度。对司法辅助人员按国家有关规定管理,其中,法官(检察官)助理、书记员按综合管理类公务员管理,司法警察参照公安机关人民警察职务序列管理,司法技术人员按专业技术类公务员管理。对司法行政人员按综合管理类公务员管理。完善司法人员分类管理制度,就是让司法人员各归其位、各尽其责。比如,凡进入法官、检察官员额的人员,都应当到司法一线办案,同时享受法官、检察官待遇,真正让法官、检察官名副其实。
  第二,建立法官、检察官员额制。员额制是控制法官、检察官人数,推进法官、检察官职业化精英化,提高司法质量和效率的基础性制度。世界各国通常都实行法官、检察官员额制,印度、爱尔兰等国还就法官、检察官员额专门立法。只有当员额出现空缺时,才能递补新的法官、检察官。我国1995年制定的《法官法》、《检察官法》也对员额制作出了规定,但一直没有出台具体办法。实践中,各级法院、检察院领导干部的职数有限制,但法官、检察官员额没有限制,导致法官、检察官门槛低、队伍大。本轮司法改革在解决员额制的几个关键性问题上取得了重大进展。一是确定员额比例,即法官、检察官占全部司法人员(政法专项编制数)的比例。从现实国情出发,中央将法官、检察官员额控制线确定为39%,即法官、检察官员额数一般控制在法院、检察院政法专项编制总数的39%以下。测算的主要标准是,保证一名法官、检察官至少有一名司法辅助人员。不过,与世界主要国家的情况相比,我国目前确定的39%的员额控制线仍然过高。今后,随着司法改革不断推进,宜进一步降低法官、检察官员额比例。在司法行政人员占政法专项编制总数15%的前提下,如果法官、检察官与司法辅助人员的配置比要达到1∶3,法官、检察官员额比就不能高于21%。二是明确遴选方式方法。实行员额制,不仅要控制法官、检察官人数,更要提高入额法官、检察官的素质和能力。无论是已具有法官、检察官身份的人员,还是其他人员,必须经过遴选程序,才能进入员额。在坚持政治标准基础上,突出对司法能力、办案业绩、职业操守的考核,让最优秀的人员入额办案,打造高素质、专业化的法官、检察官队伍。[4]为保证遴选的专业性、权威性和公信力,法官、检察官业务素质和能力的考核由省级法官、检察官遴选委员会负责。遴选委员会的组成具有广泛代表性,既有经验丰富的法官、检察官,又有律师、法学学者等社会人士代表。在遴选实践中,各地探索了“考试+考核”的办法。考试重在考察分析案件事实、归纳争议焦点、正确适用法律、制作裁判文书的能力,考核重在考察司法业绩、办案质量。有的地方对经验丰富的资深法官,按考核方式择优确认入额。三是处理好领导干部入额办案问题。法院、检察院领导干部大多为业务骨干出身,是办案经验丰富、业务能力突出的资深法官、检察官,具备入额资格和条件。但是,领导干部入额,必须按照标准和程序参加遴选,入额后要和其他法官、检察官一样承办案件。只有这样,领导干部才有底气,广大司法人员才能服气。为防止入额领导干部不办案或挂名办案,一些地方法院、检察院明确规定了领导干部办案数量、类型和方式,健全领导干部常态化办案机制。湖北、海南等地制定了《关于领导干部办理案件的规定》,要求领导干部承办重大复杂敏感案件和新类型案件。这样,既能保证领导干部带头办案,又能发挥领导干部业务指引、经验传承作用,带动全院办案水平提高。
  第三,组建分工协作的司法团队。以法官(检察官)为主体、法官(检察官)和司法辅助人员分工协作的司法团队,是司法权高效运行的组织保障。在审判团队中,法官负责主持开庭、作出裁判等核心业务,司法辅助人员承担联络、接待、案卷整理、开庭准备、记录、文书送达、执行等辅助性工作。按照司法人力资源配置规律,每名法官、检察官通常应配备多名司法辅助人员。比如,世界主要国家和地区法官与司法辅助人员的比例一般是1∶3至1∶5,有的甚至达到1∶7至1∶9。这有利于法官集中精力处理审判核心业务,提高办案效率。虽然各个国家和地区的受案范围、诉讼程序、案件统计口径有所不同,但法官的年均结案数普遍较高,通常能达到1000件左右。尽管我国有的地方法院法官年均结案数能达到400多件,但全国法官人均结案数明显低于世界主要国家和地区。以改革前的2014年为例,全国法官人均结案数不到70件。我国法官年均结案数明显偏低除了受案范围、案件统计口径等因素的影响外,与司法人力资源配置不合理有直接关系。在员额制改革前,全国法院在编人员约34万,其中法官19.88万。全国检察院在编人员约25万,其中检察官15.8万。法官、检察官的人数明显超过其他人员的数量,其中,法官与司法辅助人员的比例是1∶0.6。一些法官不得不干司法辅助人员的活,把大量时间和精力浪费在辅助性事务上,严重制约了法官的办案能力和办案效率。
  分工明晰、协作紧密是司法团队高效运转的前提。其中,法官、检察官是司法团队的核心,既行使司法判断权,负责处理司法核心业务,又行使团队管理权,承担指挥协调职责。司法辅助人员负责程序性、事务性工作,有利于法官、检察官集中精力分析案情、研究法律、做好裁判。一些地方法院把案件流程细分为几十个环节或节点,分配给法官、法官助理和书记员,形成分工明确、协作紧密的团队工作模式。
  配置合理、结构优化是提高司法团队整体战斗力的必然要求。一些地方从当地实际出发,探索了“1+1+1”、“N+N+N”等司法团队配置模式。江苏省江阴市法院综合考量案件类型、案由差异、难易程度等因素,以“1+N+N”为标准,科学确定每个审判团队中法官助理、书记员的数量,以此确保审判质效。改革后,全院法官审结案件数量大幅上升,有的审判团队年结案超过1000件。[5]改革实践表明,在司法团队配置上,要综合考虑司法层级、案件数量和类型、人员编制等因素,因地制宜组建结构优化、运转高效的司法团队。坚持以相对固定为原则、临时编组为例外,探索法官、检察官和助理双向选择机制,注重年龄、学历、能力互补,提高司法团队黏合力。积极推进类案审理专业化,既统一裁判标准、确保案件质量,又提高办案效率。
  三、推进司法责任制改革
  与行政权相比,司法权具有特殊的性质和规律。行政权是管理权、执行权,强调上令下从,实行行政首长负责制。司法权是判断权、裁决权,强调让审理者裁判,由裁判者负责。同时,亲历性是司法权行使的基本规律。裁判者必须亲自审查各方提交的证据材料,亲自听取各方陈述、举证、质证、辩论,才能正确认定案件事实,作出客观公正的裁判。长期以来,我国司法权运行具有明显的行政化色彩:案件办理由庭长、院长层层审批;审判委员会通过听取办案人汇报的方式集体讨论定案;有的法官为规避个人责任,往往主动将案件向庭长、院长请示汇报,或者提请审判委员会讨论决定。这些做法既不符合司法权行使的亲历性要求,导致亲历者不判、判者不亲历,又背离了司法责任制的要求,导致审者不判、判者不审,判审分离、权责不清,既难以有效保障司法公正,也难以追究错案责任。实行司法责任制,就是要让审理者裁判、由裁判者负责,实现权责统一。
  第一,落实法官、检察官的办案主体地位。这是司法责任制改革的核心要义。对入额法官、检察官,只有把该放的权放到位,才能要求他们把该担的责担起来,实现谁办案谁负责、谁决定谁负责。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定,独任法官审理案件形成的裁判文书,由独任法官直接签署。合议庭审理案件形成的裁判文书,由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署;审判长作为承办法官的,由审判长最后签署。审判组织的法官依次签署完毕后,裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定的案件以外,院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定,审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等案件,由独任检察官或检察官办案组承办,独任检察官或主任检察官对检察长(分管副检察长)负责,在职权范围内对办案事项作出决定。
  第二,防止违法干预司法活动。从司法实践来看,来自司法机关内外的各种违法干预活动,是妨碍司法机关和司法人员依法独立公正办案的重要因素。对此,党的十八届四中全会《决定》明确提出两项改革举措:一是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,防止外部干预。二是建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度,防止内部干预。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,提出了解决违法干预司法活动问题的具体办法。这两个《规定》要求司法人员全面、如实记录领导干部干预司法活动和司法机关内部人员过问案件的情况,做到全程留痕、有据可查;并明确规定,司法人员如实记录领导干部干预司法活动和司法机关内部人员过问案件的情况受法律和组织保护,领导干部和司法机关内部人员不得对司法人员打击报复。这两个《规定》从外部和内部同时着手,立体化地为干预司法划出“红线”,共同构筑起了防御干扰司法活动的制度“防火墙”,被法律理论界和实务界誉为保证依法独立公正行使司法权的一剂“猛药”。
  第三,改革审判委员会制度。审判委员会是一项具有中国特色的审判制度。实行司法责任制后,审判委员会的主要职能要从讨论案件转变为宏观指导,即总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项、统一裁判标准。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》提出,“明确审判委员会统一本院裁判标准的职能,依法合理确定审判委员会讨论案件的范围。审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件,以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。”从试点情况看,有的地方法院直接由法官、合议庭审理的案件比例达到99.9%,提交审判委员会讨论的案件只有0.1%。
  第四,推进内设机构改革。法院、检察院内设机构过多,容易加剧司法管理行政化,不利于向法官、检察官还权,落实司法责任制。因此,推进内设机构改革,精简整合内设机构,实行扁平化管理,是实行司法责任制的应有之义。改革试点中,吉林省人民检察院积极开展“大部制”改革,大规模“拆庙减官”,不仅保障了检察官的办案权,还让一批业务骨干回归一线办案,改革改出了司法生产力,提高了办案质量和效率。[6]
  第五,建立新型司法监督管理机制。赋予法官、检察官办案权后,司法权运行的廉政风险相应上升。社会各界对法官、检察官是否会滥用权力,办关系案、人情案、金钱案有所担心。这就要求建立与司法责任制相适应的司法监督管理机制,确保放权不放任、有权不任性。从改革实践看,正在生成的新型司法监督管理机制具有三个鲜明特征:一是规范院庭长权力及行使方式。“去行政化”不是去案件管理,取消个案审批不等于取消司法监督。改革后,案件管理部门仍要履行好案件管理职能,院庭长仍要履行好管理监督职责,最大限度避免腐败案、防止冤错案、减少瑕疵案。试点中,不少法院对院庭长管什么、怎么管进行了积极探索,出台了院庭长权力清单、责任清单。同时,建立权力行使全程留痕制度,促进管理监督科学化、程序化、公开化,确保管理监督不缺位、权力行使必留痕、失职渎职要担责。二是强化业务指引。从个案审批到业务指引是司法监管方式的重大转变。法律适用的统一性是司法公正的基本要求,也是稳定社会预期的前提条件。类案不同判,必然会影响司法的可预见性,损害司法公信力。试点中,不少地方调整审委会、检委会职能,强化其总结司法经验、统一司法标准等指引职能;通过探索建立专业法官会议、检察官联席会议等新型业务组织,对个人办案提供咨询建议,促进了办案标准统一和质量提升。经典案例是文本化的司法实践理性,是最实用的司法教科书。近年来,最高人民法院、最高人民检察院推进案例指导制度建设,对办案起到了很好的指引作用。海南省高级人民法院成立了专门的案例编选委员会,编印《海南法院类案参考》,依托办案系统建立类案参考信息库,为法官提供库存丰富、使用便捷的类案指引。这些制度机制对指引和规范办案活动,保障法律统一正确实施,具有重要意义。三是司法监管信息化、智能化。司法权运行具有程序性、交互性特点,适合运用现代信息技术进行实时动态监管。一些地方探索运用大数据技术开发建设网上办案平台,对司法工作流程进行科学再造,实现办案信息网上录入、办案活动网上开展、办案流程网上监管,促进司法权运行和监管可视化、智能化。提高司法领域大数据分析运用能力,从海量数据中发现办案规律和趋势,促进类案同判和量刑规范化。这些探索将改变传统的人盯人的监督方式,推动司法监管模式现代化。
  第六,实行办案质量终身负责制和错案责任追究制。办案法官、检察官在各自职权范围内对案件质量终身负责,严格错案责任追究。这项改革的关键是建立统一权威、科学明确的办案质量标准和错案认定标准,既严格约束司法人员的办案活动,又避免不恰当地扩大司法人员的职业风险。科学认定和追究错案责任,首先要区分错案和有瑕疵的案件。事实表述、法条引用、办案程序、文书制作等方面不符合法律和有关规定,但不影响处理结果的正确性及效力的案件,应当认定为有瑕疵的案件。认定事实错误或事实不清、适用法律明显不当、办案程序严重违法、处理结果显失公正的案件,才能认定为错案。有瑕疵的案件属于案件质量不够高,应当由办案人负责,但不宜追究错案责任。其次,要看错案的办案人是否有明显的主观过错。因办案人故意贪赃枉法、徇私枉法或有重大过失而导致的错案,应追究办案人的错案责任。因客观条件限制或对法律法规、案件事实和证据理解认识出现正常偏差而导致的错案,不应追究办案人的错案责任。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第28条明确规定了不得作为错案进行责任追究的8种情况,其中包括“对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致,在专业认知范围内能够予以合理说明的”情形。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第33条规定,“司法办案工作中虽有错案发生,但检察人员履行职责中尽到必要注意义务,没有故意或重大过失的,不承担司法责任。”
  第七,建立法官、检察官惩戒制度。这项改革对于落实法官、检察官办案责任制,促进法官、检察官依法行使职权具有重要意义。2016年7月,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,对惩戒的范围,组织机构,工作程序,法官、检察官权利保障等问题作出了明确规定。该《意见(试行)》,既严格按照标准依法追究错案责任,确保司法责任制落实到位,又防止追责过宽,影响法官、检察官办案积极性;既明确法官、检察官的惩戒范围,规范惩戒工作程序,又注重保障法官、检察官的异议权、复议权和申诉权,使其能获得充分的救济;合理划分了惩戒委员会与法院、检察院在惩戒上的工作分工:惩戒委员会负责审查认定法官、检察官是否违反审判、检察职责,法院、检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责的行为进行调查和处分。
  四、加强人权司法保障
  权利救济是司法的重要功能,人权保障是现代司法的应有之义。司法过程中的人权保障状况在很大程度上反映出一国人权保护总体水平。十八大以来,党中央高度重视人权司法保障,把加强人权司法保障确立为法治中国建设的重要任务,对完善人权司法保障制度作出顶层设计,将中国人权司法保障推进到一个新阶段。
  第一,废除劳动教养制度。劳动教养是一种非经司法审判程序而较长时间限制人身自由的行政处罚措施。随着国家民主、法治、人权事业的不断发展进步,劳动教养制度越来越为社会所诟病。党的十八届三中全会《决定》明确提出,废止劳动教养制度。2013年12月28日,第十二届全国人大常委会第六次会议通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》,标志着实行了半多个世纪的劳动教养制度寿终正寝。废止劳动教养制度,受到社会各界普遍认可,是中国人权司法保障的重大进步。这一制度废除后,全国劳动教养场所全部摘牌转型,转为强制隔离戒毒场所、轻刑犯教育矫治和矫正场所。
  第二,依法纠正刑事错案。刑事错案是对人权司法保障的最大威胁。从世界各国包括法治先行国家的情况来看,对无辜者错误地施加惩罚的问题,乃是很难彻底根治的刑事司法之痛。但是,能不能认真对待、积极纠正刑事错案,反映出一个国家对待人权司法保障的态度和决心。近几年,我国司法机关坚持实事求是、有错必究,依法纠正了浙江张氏叔侄案、内蒙古呼格吉勒图案、河北聂树斌案等一批重大刑事错案,提振了全社会对司法公正的信心。有媒体评价称,“党的十八大以来,中国掀起新一轮平反冤假错案的浪潮,成为新一轮中国司法改革的重要表征”。[7]
  第三,健全防范刑事错案机制。深刻反思刑事错案留下的种种教训,筑牢防范错案的制度堤坝,防止新的错案出现,是本轮刑事司法改革的重点任务。2013年以来,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等单位先后出台了防止冤假错案的政策措施,对讯问全程同步录音录像、疑罪从无、证据裁判、非法证据排除、错案责任追究、办案绩效考评等问题作出明确规定,推动建立健全错案防范机制。中央政法委还推动各级政法机关对各类型执法司法考核指标进行全面清理,取消了一些不符合司法规律的考核项目,建立健全科学的办案激励机制。
  第四,推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。刑事诉讼包括侦查、审查起诉、审判等程序,其中,审判程序是守护司法公正、防范冤假错案的关键关口。如果人民法院能把好这道关口,就能发现和纠正前两道程序可能出现的错误,防止一错再错、一错到底。一些冤假错案之所以发生,其原因就在于刑事诉讼各机关强调配合多、强调制约少,侦查机关提出什么起诉意见,公诉机关就按什么意见起诉,审判机关就按什么意见判决,导致一些“事实不清、证据不足”的案件被错判。2016年6月,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。这项改革的核心内容包括:统一适用法定的证明标准,侦查机关侦查终结,检察机关提起公诉,审判机关作出有罪判决,都应当做到犯罪事实清楚、证据确实充分;推进庭审实质化,发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用,防止庭审走过场;严格执行非法证据排除规则,对采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述,采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述,应当予以排除;坚持疑罪从无原则,对于定罪证据不足的案件,应当依法宣告被告人无罪,绝不能搞疑罪从轻或从挂。
  第五,实施立案登记制改革。人民法院推行立案登记制改革,是保障当事人诉权的重大改革举措。2015年4月,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。立案登记制改革坚持从解决实际问题入手,要求对依法应受理的案件,做到有案必立、有诉必理,从制度上、源头上解决“立案难”问题。其主要亮点包括三个方面:一是强调当场登记立案。对符合法律规定的起诉、自诉、申请,一律接收诉状,当场登记立案。2015年5月,全国法院当场登记立案率达到90%。二是明确要求,起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的,应当及时释明,以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。这既可以防止口头说不清楚或事后对是否告知引发争议,又可以避免让当事人反复补正材料。三是明确规定,对不符合法律规定的起诉、自诉和申请,应当依法裁决不予受理或者不予立案,并载明理由。当事人不服的,可以提起上诉或者申请复议。禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书。
  第六,完善法律援助制度。让每一位公民请得起律师、打得起官司,是法律援助制度的根本宗旨。党的十八届三中、四中全会《决定》都明确提出,完善法律援助制度。中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善法律援助制度的意见》有几个亮点:一是设立法律援助值班律师制度。法律援助机构在法院、看守所派驻法律援助值班律师,直接解答当事人的咨询,帮助当事人申请法律援助。二是市、县级财政要将法律援助经费全部纳入同级财政预算。适当提高办案补贴标准并及时足额支付。
  第七,建立国家司法救助制度。国家司法救助是对因遭受犯罪侵害或民事侵权,无法通过诉讼获得有效赔偿的生活困难的当事人采取的辅助性救济措施。中央政法委、财政部等6部委制定了《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,对救助对象、方式、标准、程序、资金等问题作出了明确规定。这是一项中国特色的人权司法保障制度,有助于解决涉诉困难群众法度之外、情理之中的问题。
  第八,规范刑事诉讼涉案财物处置工作。在刑事诉讼过程中,办案机关对当事人涉案财物的处置,直接影响到当事人财产权的保障。过去,办案机关对刑事诉讼涉案财物的处置随意性大,保管不规范、移送不顺畅、信息不透明、处置不及时、救济不到位等问题突出,严重损害了当事人的财产权利,社会对此反映强烈。2014年12月,中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》,提出了很多具有现实针对性的有效措施。例如,在规范涉案财物查封、扣压、冻结程序上,《意见》提出,严禁在立案之前查封、扣押、冻结财物。不得查封、扣押、冻结与案件无关的财物。凡查封、扣押、冻结的财物,都应当及时进行审查;经查明确实与案件无关的,应当在三日内予以解除、退还,并通知有关当事人。查封、扣押、冻结涉案财物,应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品,减少对涉案单位正常办公、生产、经营等活动的影响。在完善涉案财物先行处置程序上,《意见》提出,对易损毁、灭失、变质等不宜长期保存的物品,易贬值的汽车、船艇等物品,或者市场价格波动大的债券、股票、基金份额等财产,有效期即将届满的汇票、本票、支票等,经权利人同意或者申请,并经县级以上公安机关、国家安全机关、人民检察院或者人民法院主要负责人批准,可以依法出售、变现或者先行变卖、拍卖。
  五、推进司法民主
  从现代司法来看,司法机关有效履行职责并发挥作用的能力建立在人民对司法的支持和信任的基础上。扩大民众对司法的参与度,提高民众对司法的信赖感,是当今民主化潮流下司法改革的新动向。即使是传统上强调司法完全独立、司法与社会隔离的西方国家,也开始提出重建司法的国民基础、发展司法与社会的伙伴关系等主张。2001年,日本《司法制度改革审议会意见书》,把形成使国民满意的司法制度、提高国民对司法的信赖度确立为司法改革的基本方针。2003年,英国内政部和司法界向议会提交的一份司法改革报告明确提出,司法改革的目的是创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。司法民主作为我国社会主义司法制度的基本属性,其核心要义就是保证人民接近司法、参与司法、监督司法。党的十八届四中全会《决定》明确提出,坚持人民司法为人民,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益。我国司法改革始终坚持人民主体地位,坚持人民司法为人民,着力解决人民群众反映强烈的问题,把人民群众满不满意作为评价改革成效的标准。
  第一,推进人民陪审员制度改革。人民陪审员制度是中国特色社会主义审判制度的重要组成部分,是人民群众有序参与审判的主渠道。党的十八届四中全会《决定》提出,“完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”2015年4月,第十二届全国人大常委会第十四次会议作出《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》。在此基础上,最高人民法院、司法部先后联合发布《人民陪审员制度改革试点方案》和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》。这项改革试点的主要内容包括:1.改革人民陪审员选任方式。人民陪审员从过去主要由组织推荐产生,转变为从符合条件的当地选民名单中随机抽选产生。提升人民陪审员的广泛性和代表性,解决人民陪审员分布不均、结构失衡问题,防止“驻庭陪审、编外法官”等情形。2.扩大人民陪审员参审案件范围。涉及群体利益、社会公共利益的,人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件,以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件,原则上实行人民陪审制审理。3.推动人民陪审员参审权实质化。保障人民陪审员阅卷、参与案件调查、在庭审中直接发问、开展调解工作、参加合议庭评议等权利,改变陪而不审、审而不议等现象。4.改革人民陪审员参审职权。探索事实审与法律审相分离,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势,提高人民法院裁判的社会认可度。5.完善人民陪审员履职保障机制。加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护。人民陪审员所在单位不得因其履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。调动人民陪审员履职积极性。截止2016年4月底,50家试点法院新选任人民陪审员9673人,人民陪审员总数达到13322人,为法官员额数的4.3倍。一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员,人民陪审员来源更加广泛,结构更加合理。人民陪审员共参审刑事案件10002件,民事案件59616件,行政案件4711件,占一审普通程序案件总数的73.2%,其中约25%的参审案件以调解、撤诉结案,涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件1707件。[8]
  第二,深化人民监督员制度改革。对检察机关而言,人民监督员制度是破解“谁来监督监督者”问题的重要举措。2015年2月,中央全面深化改革领导小组审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。这项改革的主要内容有:1.改革人民监督员选任机制。人民监督员由司法行政机关负责选任,机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。确保选任工作的中立性和人员构成的广泛性。2.拓宽人民监督员监督案件范围。人民监督员对应当立案而不立案或者不应当立案而立案的、超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的等11种情形实施监督。3.切实保障人民监督员监督权力。人民检察院应向人民监督员提供充分的案件材料,全面客观介绍案情。人民监督员对所监督案件独立进行评议和表决。人民检察院应认真对待人民监督员的评议和表决意见,并将处理结果及时告知人民监督员。切实解决监督乏力问题。4.推进人民监督员制度立法。总结实践经验,加强研究论证,适时提出立法建议,解决好该制度于法无据的问题。
  第三,完善人民群众参与司法调解机制。司法调解是以非审判方式解决法律纠纷的重要机制,在修复社会关系、节约诉讼成本等方面具有明显优势。在本轮司法改革中,人民法院更加注重发挥人民群众在司法调解中的作用。最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》提出,吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等符合条件的个人担任特邀调解员。广东等地探索邀请各领域专业人才担任专兼职调解员,如由医疗领域专家调解医疗纠纷,由商界精英调解商业纠纷,增强调解的权威性。编写培训教材,制定培训方案,对调解员进行专业培训,提高调解工作技巧和能力。完善利益激励机制,对调解成功的案件,给予调解员一定的经济奖励或补贴。通过综合采用这些措施,既扩大了司法调解的社会力量参与面,又提高了调解公信力,有助于破解“当事人调解意愿低、非法官调解成功率低”等难题。
  第四,畅通司法机关与社会公众的沟通渠道。完善司法机关与人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士、律师、专家学者、人民群众的沟通联络机制,建立司法网络民意表达和民意调查机制,完善司法舆情的搜集研判制度,加强司法舆论宣传工作,举办开放日、走进司法机关等对外开放活动,提高社会公众对司法机关、司法制度的认知度和认同感。
  六、提升司法权威
  作为解决社会纠纷的最后一道防线,司法的重要功能是定分止争。司法机关要履行好定分止争的功能,必须有足够的司法权威。司法实践中时常发生的扰乱法庭秩序、法院裁判难以执行、终审不终等现象,不仅损害司法权威,也不利于定分止争。按照司法的规律和属性塑造司法权威,让全社会尊重和信任司法,乃是本轮司法改革的重要任务。
  第一,完善行政诉讼制度。行政机关是否重视行政诉讼,积极执行生效裁判,是司法机关有没有权威的重要标志。党的十八届四中全会《决定》提出,“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,对被诉行政机关负责人出庭应诉、行政机关不得干预阻碍法院立案、行政机关拒不履行生效裁判的制裁办法等问题作出明确规定,破解了告官不见官、立案难、执行难等问题。201

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