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【期刊名称】 《国外法学》
国外环境法中的几项基本制度
【作者】 金瑞林【分类】 环境保护法
【期刊年份】 1981年【期号】 6
【页码】 51
【全文】法宝引证码CLI.A.174851    
  
  环境法在调整由于保护和改善环境而产生的各种社会关系时,此较多地涉及经济活动、生产管理和科学技术方面的问题。各个国家的法律,因政治、经济、社会情况不同而互有差异。但在环境法领域,由于存在某些反映自然规律和经济规律的其性问题,使得一些国家的法律规范大体相同,并逐渐形成某些通用的法律制度。我国环境立法工作开始较迟,对国外环境法中的基本制度进行此较研究,将有一定借鉴作用。本文着重对下列环境法的基本制度作一概括介绍:(一)土地利用规划;(二)环境影响评价;(三)许可证制度;(四)经济刺激手段;(五)污染案件的损害赔偿。
  一、土地利用规划
  西方工业化国家从“单打一”的被动治理付出高昂代价的失败经验中认识到,通过土地利用规划实现合理布局,是贯彻预防为主方针改变被动治理的极好方法。任何活动都要占用土地,通过对土地利用的全面规划,控制土地使用权,就可以根据一定地区的自然条件、资源状况和经济发展需要,对城镇建立、工业布局、交通设施等进行总体规划,找出一种既有利于经济发展又对环境影响最小的土地利用方案。由于这对环境保护是一种积极的、治本的措施,而被许多国家广泛采用。
  对国土的规划与控制,各国一般是通过“规划法”来实现的。这种“规划法”的基本要求是:
  (1)制定全国、地区和城市的土地利用与发展规划,各种影响环境的工业和设施的建设,必须根据规划的要求来进行。丹麦1974年《土地与区域规划法》要求各种发展规划要注意把噪声源及污染工业与居民区分开;规定在机场、工厂、道路附近不准建造住宅。意大利为控制大气污染,根据自然条件及人口密度把国土分为两类地区,污染工厂必须建立在开阔空旷地,并保证周围居民的安全。
  (2)根据自然条件、人口密度、经济状况或其它特殊要求,划分不同地区,分别实行控制。日本根据《公害对策基本法》和《国土利用计划法》,把全国分为若干区,对经济密度大的地区实行特殊管制,对“开发地区”通过经济刺激办法鼓励投资。在法国和意大利,把巴黎和威尼斯规定为特殊保护区,实行严格的专门法令,禁止建立一切污染工业。西德《联邦污染控制法》规定,为了实行对特殊地区的保护,各州政府有权以法令规定:禁止经营或设立某些活动和设施,或者对其规定经营时间、采用更严格的技术或限制某些燃料的使用。
  控制的方法,一种是通过环境影响评价,使各种工程设施采用对环境影响最小的设计方案,建设在对环境影响最小的地方。另一种是通过颁发许可证控制土地的使用权。
  二 环境影响评价
  在环境管理中实现“防重于治”的另一个重要手段是环境影响评价。所谓环境影响评价,就是对可能影响环境的重大工程建设、规划或其它活动,事先进行调查、评价和预测,制定防止或减少环境损害的对策。把环境影响评价作为一种法律制度,在立法上首先肯定下来的是美国。1969年美国的《国家环境政策法》,把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵守的一项制度之后,到1976年已有25个州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。此后,瑞典、澳大利亚、法国、西德、新西兰、哥伦比亚、东德、加拿大等国,也相继实行了环境影响评价制度。日本在部分地区和部门实行后,正在慎重考虑是否作为一个全国性的制度在立法上加以规定。英国也在认其研究该项制度。
  环境影响评价的范围,一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等等。美国《国家环境政策法》规定,对人类环境质量有重大影响的每一项建议或立法建议和其它重大联邦行动,都要作环境影响评价。在法国,城市规划一律作环境影响评价,其它项目则根据规模和性质分为三类:(一)必须作环境影响评价的,如矿山建设,以开发城市、工业、矿物资源为目的的造地项目,占地面积三千米。以上或投资超过六百万法郎的有关项目等等。(二)须作简单“影响说明”的项目,如已批准的矿山调查项目,500■以下的水力发电设备,一万人口当量以下的净水设备等等。(三)可以免除影响评价的项目。多是对环境无影响或影响极小的建设项目。法国政府在1977年1141号政令附则中,详细列举了上述三类不同项目的名单。在立法上,这比使用“对环境有重大影响”这样不确切的概念要明确得多了。
  美国根据法律规定,在两种特殊情况下,对于应该进行影响评价的项目,可不适用该项制度。一种是另有法律专门规定的场合,如联邦水法第511条规定某些污水处理厂、已领得许可证的新排放源排放的污染物,可以不适用环境影响评价制度。另一种是为处理某些紧急事态采取的措施或特殊行政机关依法进行的特定行为。如煤气供应不足而需要对煤气管道采取的措施,环保局为保护环境采取的行动,国防及外交方面的某些秘密事项等。
  环境影响评价的内容,各国制度并不一致。但一般都包括下列主要方面:(一)建设方案的具体内容,(二)建设地点的环境本底状况;(三)方案实施后对自然环境(包括自然资源)和社会环境将产生何种不可避免的影响;(四)为防止、消除或减少环境污染和破坏而采取的措施及最佳选择方案。
  在实行计划管理的国家,如东德,要求环境影响评价制度与国民经济计划相结合。东德1972年《投资分配法》要求各种投资计划必须包括环境影响报告。报告的内容要有:(一)工程的环境影响;(二)计划中消除或降低有关环境污染的措施;(三)与废品相联系的潜在污染以及消除和综合利用废品的措施。
  评价的程序:(一)一般是先由开发者进行环境调查和评价(有的委托专门顾问机构或大学、科研单位进行),提出环境影响报告书;(二)以各种方式公布报告书,广泛听取公众和专家意见;(三)进行必要修改;(四)主管当局最后审批。
  在多数国家,环境影响评价制度具有法律上的约束力。但在新西兰和加拿大,是采取议会通过决议的形式实行环境影响评价制度的,它在执行上比立法规定的强制程序,更具有灵活性。
  作为一种预防性措施的环境影响评价制度的实施,可以禁止某些对环境有重大损害的建设项目的进行,也可以通过对可行性方案的比较和筛选,把某些项目的环境影响减少到最小程度。但是,作为一项新制度,各国在执行中也遇到一些问题。首先,把环境影响评价作为限制发展的一种手段,目的在于使经济增长与环境保护协调起来,限制过严会影响经济发展和资源开发,从而影响社会需求。自然会产生一个掌握到何种程度才算适宜的问题。其次,环境影响评价是一项综合性的复杂的技术工作,需要多学科配合,采用各种新技术。对于它的可靠性问题,综合性预测的标准与方法如何确定的问题,某些难以计量的环境因素,如生态影响的确切表达问题,都还需要进一步研究解决。最后,评价工作本身,特别是某些大型项目的评价,工作量大、技术性强、耗费时间长(有的需要五年、十年)、成本高(一般要占该项目总投资的0.5—5%),加上手续繁杂,群众意见又常常极不一致,因此,有些评价延误工程的进行。
  七十年代后,我国也开展了环境质量评价工作。1979年制定的《环境保护法》规定了建立环境影响报告书制度。针对我国在规划和布局方面存在的问题,确立这样一项重要的环境管理制度是完全必要的。问题是如何把《环保法》规定的原则具体化和制度化,并创造实施的条件。我们认为首先需要在立法上对环境影响评价的范围、内容、程序、法律责任等作出具体规定。同时要解决过去基建程序中存在的一个问题——先定点、再设计、再作环境影响l,平价。因为按照这种程序,要纠正布局中“既成事实”的问题就十分困难。其次要建立承担评价工作的专门机构,加强科学研究和培养人材的工作。根据我国目前条件,环境影响评价的范围似乎不宜过宽。可先在污染严重、规模大的项目,如矿山开发、石油化工、金属冶炼、大型改土治水工程,以及城市规划中实行,以后逐步扩大。
  三、许可证制度
  许可证制度,也是国外比较普遍采用的控制污染的法律制度。它被说成是污染控制法的“支柱”,广泛用于各种对环境有影响的建设项目、排污设施和经营活动。水体排污许可证使用得尤其普遍。
  采用这种制度的好处是:(一)可以把污染源设置和各种排污活动,纳入国家统一管理的轨道,限制在国家规定的范围之内。(二)结合不同情况和要求,使排放标准的执行,更加具体化、合理化。(三)具有较大的灵活性——可以根据各种不同情况,在许可证中规定具体的限制条件和特殊要求。
  执行许可证制度的关键,是制定恰当的排放标准和规定具体义务。各国法律都尽可能对排污者的一般义务和要求作出规定。西德《污染控制法》,具体规定了须经许可的设施经营人的义务:(一)不得对环境造成有害的影响;(二)应采取防治措施,特别是依照最新技术水平,采取限制排放物的措施;(三)无害地利用产生的残余物质。同时还规定,必须履行下列要求:(一)设施必须符合规定的技术要求;(二)排放物不得超过规定的限量;(三)设施经营人应依法定规程对排放物和污染量进行测量,或使他人进行测量。
  颁发许可证的程序,一般要经过:(一)申请人提出书面申请并附有为审查所必需的各种文件。(二)在拟建项目所在地的报纸上,公开公布该项申请,在规定期限内,征求公众及各方面意见,如有反对意见,应进行讨论或召开“公众意见听证会”。(三)审查机关应征求受该项目影响的有关机关的意见。(四)审查机关批准后,应作出书面决定,并加以公布。
  对于违反规定条件的持证人,‘发证机关可以中止、吊销其许可证。发证机关还可以依据法律或在必要情况下,撤销或修改已同意的某些条件或增加某些限制条件。
  在日本和荷兰,实行一种类似许可证制度的“防止公害协议书”或“契约保证书”制度。它是在筹建对环境有影响的企业或工程时,由地方政府、有关当局和筹建人共同参加签订的协议书。议定事项与许可证规定条件相似。目的也是使企业投产后保证遵守国家规定的标准和义务。这种制度除了对经营人同样具有约束力之外,还可以促使企业同政府的合作与配合。
  我国对污染源和各种排污活动的管理,是一个十分薄弱的环节。各种排污单位都把环境作为天然“垃圾箱”,任意排污而没有任何批准手续,这是我国环境污染日趋严重并难以控制的重要原因之一。正在制定的《水污染防治法》,规定了在大城市的排污单位,必须向当地管理机关提出排污申请,登记注册,经批准领取《排污许可证》后,方能依照许可的浓度、数量、方式和有关规定进行排污。这样规定是十分必要的。四、经济刺激手段的使用
  存在市场经济和价值规律起作用的场合,费用和收益,即利润的动机,支配着经济活动。就基层企业来说,环境保护是和生产直接联系的一种经济活动。在这里,费用和收益的考虑,胜过对行政指令的服从。因此,有些经济学家主张,在环境管理中,各种经济刺激手段的采用,可能比单纯行政管理和法律强制更为有效。
  各国环境法中采用的经济刺激形式,虽然多种多样,但最主要的为下列几种:(一)财政援助;(二)税收优待和低息贷款;(三)污染者负担原则在法律上的使用。
  (一)财政援助。有些国家考虑到治理污染需要较多资金,而对污染的过分严格限制,又会产生严重社会经济后果。因此,从立法上对污染控制的努力给予了各种形式的财政补贴。例如,日本《公害对策基本法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》都分别规定:国家和地方政府应采取必要的金融和税收措施,鼓励企业修建和改进公害防治设施。对企业修建烟尘、污水处理设施,提供必要的资金和技术帮助。投资最高的1975年度,日本政府用于环保投资的款项共约9645亿日元。美国、西德、英国、丹麦、荷兰等国,也都对地方和企业修建污染处理设施,提供了各种津贴和补助金。英国为了防止大气污染,为“特别保护区”内改造炉窑提供了财政补助。对个人的炉子可提供70%的改造费用。西德联邦政府1974年对环保设施的补助金支出约九亿马克,补助了184个污水处理厂。1975年支出12亿马克(联邦和州各半),补助了下列环保设施:地方修建污水净化装置、下水道、垃圾焚烧设备、废物利用厂、空气

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